现将《深圳市国家税务局规范税务行政处罚裁量权实施办法》予以发布，自2014年6月1日起施行。
特此公告。
深圳市国家税务局
2014年4月16日
附件:深圳市国家税务局规范税务行政处罚裁量权执行基准.xls
深圳市国家税务局规范税务行政处罚裁量权实施办法
第一条 为进一步规范全市各级国税机关税务行政处罚行为，保证税务行政处罚裁量权的公平、公正行使，确保行政处罚的合法性、合理性，保障行政相对人的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国税收征收管理法》及其实施细则、《中华人民共和国发票管理办法》等有关法律、法规和规章的规定，结合我局工作实际，制定本办法。
第二条 本办法所称税务行政处罚裁量权，是指全市各级国税机关依照法律、法规、规章的规定，结合涉税违法行为的事实、情节、社会危害等因素，对行政相对人的税务违法行为是否给予行政处罚、给予何种行政处罚和给予何种幅度的行政处罚等问题在行政执法权限范围内进行裁量的权限。
第三条 深圳市国税系统各级税务机关税务行政处罚裁量权的行使，均适用本办法。
第四条 税务机关在法律、法规、规章规定的职权范围内行使行政处罚裁量权，不受其他组织和个人的干涉。
第五条 税务行政处罚的依据必须是法律、法规和在法定授权范围内制定的规章，其他规定不得作为税务行政处罚的依据。
税务机关在做出税务行政处罚决定时，不得引用本办法作为处罚依据。
第六条 本办法规范的税务行政处罚裁量权行使的范围涵盖：
（一）罚款；
（二）没收非法财物和违法所得；
（三）停止出口退税权；
（四）法律、行政法规规定的其他税务行政处罚。
第七条 对行政相对人的同一税务违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一税务违法行为违反两个以上法条的，应当适用处罚较重的法条进行处罚。
第八条 行使税务行政处罚裁量权，应当遵循合法性原则，不得超越法定幅度和范围。法律、法规规定的行政处罚种类可以单处也可以并处的，可以选择单处或并处；规定应当并处的，不得选择适用。
第九条 行使税务行政处罚裁量权，应当遵循合理性原则。行政处罚应当公平、公开、公正，处罚应当符合法律目的，排除不必要的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当，可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式，做到过罚相当。
第十条 行使税务行政处罚裁量权，应当遵循处罚与教育相结合原则。
税务行政处罚要以当事人纠正违法行为为首要目标，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。
第十一条 行使行政处罚裁量权，应当在行政处罚决定书中说明理由，即行政处罚决定应当列明违法行为的事实、性质、情节以及危害程度，并依据相关法律、法规、规章及税收政策的规定，结合有关证据对违法事实是否成立、对违法行为是否处罚或者处罚的种类和幅度进行分析判断，最终作出相应的处罚决定。
第十二条 行使税务行政处罚裁量权时，应当听取当事人的陈述申辩；对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，应当采纳。
行政处罚决定不得因当事人的申辩而加重处罚。
第十三条 行使税务行政处罚裁量权时，应当严格履行法定的告知义务，将拟作出处罚决定的事实、理由、依据及救济权利告知行政相对人。
第十四条 行政相对人有下列情形之一的，不予行政处罚:
（一）违法事实不能成立的;
（二）违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的；
（三）违法行为在五年内未被发现的；
（四）其他依照法律、法规、规章规定不予行政处罚的。
第十五条 行政相对人有下列情形之一的，应当依法从轻处罚：
（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的;
（二）受他人胁迫有违法行为的;
（三）配合国税机关查处违法行为有立功表现的;
（四）其他依法应当从轻行政处罚的。
从轻处罚，是指根据违法行为情节、性质、危害程度等因素，在法定处罚幅度内适用较低或较轻处罚等级。
第十六条 行政相对人有下列情形之一的，应当依法从重处罚：
（一）违法行为情节恶劣，造成严重后果或不良社会影响的;
（二）多次实施违法行为，或者在违法行为被行政处罚后继续实施同一违法行为的；
（三）在执法机关对违法行为进行调查取证过程中，故意隐瞒事实，弄虚作假的；
（四）伪造、变造、隐匿或销毁税收违法行为证据的；
（五）抗拒检查，阻碍执法的；
（六）其他依照法律、法规和规章规定应当从重处罚的。
从重处罚，是指在法定的处罚幅度内，对行为人按照较高的标准进行处罚。
第十七条 违法事实确凿并有法定依据，对公民处以50元以下、对法人或者其他组织处以1000元以下罚款的行政处罚的，可以适用简易程序当场作出行政处罚决定。
第十八条 有下列情形之一的行政处罚，应当经过集体讨论决定：
（一）重大税务案件;
（二）认定事实、证据、定性或适用法律、政策依据争议较大的;
（三）拟给予较重行政处罚的。
第十九条 行政相对人的税务违法行为涉嫌犯罪的，国税机关应依法移送司法机关追究其刑事责任。
第二十条 税务机关应当对本单位行使行政处罚裁量权情况通过执法检查、案卷评查、案件复查等方式进行监督检查。
第二十一条 行使行政处罚裁量权不当造成严重后果的，应当按照有关规定追究相关责任人的执法过错责任。
第二十二条 深圳市国家税务局根据本办法精神结合有关法律、法规和规章的规定，制定《深圳市国家税务局规范税务行政处罚裁量权执行基准》（附件，以下简称《执行基准》）。
第二十三条 本办法及《执行基准》中有关裁量权处罚幅度的规定中，除有特殊说明的，所称“以下”、“以上”、“以内”均包括本数。
第二十四条 本办法及《执行基准》未规定或者与法律、行政法规及规章规定不一致的，以法律、行政法规及规章规定为准。
第二十五条 各级税务机关在实施税务行政处罚时，应按照《执行基准》执行。
本办法及《执行基准》施行后，纳税人首次未按期办理变更登记、未按期办理纳税申报和部分发票管理类（执行基准第29项、第30项和第40项）的违法违章行为，情节轻微，由税务机关责令限期改正，不予处罚。
纳税人首次未按期办理纳税申报的，同一税种（含税、基金、费，下同）连续所属期发生的未按期办理纳税申报的行为合并为一次处理；同一税种不连续所属期发生的未按期办理纳税申报的行为分多次处理；同一属期不同税种的未按期办理纳税申报行为合并为一次处理。
第二十六条 本办法及《执行基准》施行后，所依据的法律、法规、规章和上级规范性文件规定发生变化的，按新规定执行。
第二十七条 本办法及《执行基准》由深圳市国家税务局负责解释。
第二十八条 本办法及《执行基准》自2014年6月1日起施行,《关于发布<深圳市国家税务局规范税务行政处罚裁量权实施办法（试行）>的公告》（2013年第4号）同时废止。
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关于发布《深圳市国家税务局规范税务行政处罚裁量权实施办法》的公告的解读
按照国家税务总局《关于印发“便民办税春风行动”实施方案的通知》（税总发〔2014〕29号）和《深圳市国家税务局关于印发<全面提升纳税服务水平活动方案>的通知》(深国税发〔2014〕35号)的要求，为保护纳税人、扣缴义务人及其他税务行政管理相对人的合法权益，规范税务行政裁量权，提升纳税人满意度，深圳市国家税务局根据有关法律、法规和规章的规定，结合税收工作实际，重新修订《关于发布<深圳市国家税务局规范税务行政处罚裁量权实施办法>的公告》(以下简称《公告》)。现将《公告》解读如下：
一、制定本公告的目的及出台背景
行政裁量权是行政机关依法行使行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收、行政给付等职权时，根据法律、法规和规章的规定，依据立法目的和公平合理的原则，自主作出决定和选择行为方式、种类和幅度的权力。行政裁量权是一把双刃剑，容易被行政机关滥用，侵害公民、法人和其他组织的合法权益。因此，赋予行政机关行政裁量权的同时，必须对其进行规范和控制。
规范税务行政处罚裁量权工作是税务机关推进依法行政的一项重要内容。规范税务行政处罚裁量权执行基准，能使税务机关行使行政处罚裁量权时平等对待当事人，同样情形同等处理；对事实、性质、情节及社会危害程度等因素基本相同的税务事项，给予基本相同的处理。
国务院高度重视规范行政裁量权工作，在《全面推进依法行政实施纲要》、《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号）等重要文件中反复提及规范行政裁量权问题，强调建立行政裁量权基准制度。国家税务总局《关于规范税务行政裁量权工作的指导意见》（国税发〔2012〕65号），要求各地税务机关将规范税务行政处罚裁量权作为规范税务行政裁量权工作的突破口。
深圳国税局于2013年3月制发《关于发布<深圳市国家税务局规范税务行政处罚裁量权实施办法（试行）>的公告》（2013年第4号）。公告实施一年多来，经广泛征求基层区（分）局和纳税人意见和建议，结合规范性文件实施后评估工作发现的问题，我局决定对原实施办法及执行基准进行修订，制定本《公告》。
二、《公告》的制定依据
《公告》制定依据包括《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国税收征收管理法》、《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》、《中华人民共和国发票管理办法》、《中华人民共和国发票管理办法实施细则》、《税务登记管理办法》、《纳税担保试行办法》及有关法律、法规和规章的规定。
三、《公告》的适用范围
《公告》适用于具有行政处罚权的深圳市国家税务局各级税务机关依法行使行政处罚裁量权实施行政处罚。
四、《公告》的主要内容
《公告》由《深圳市国家税务局规范税务行政处罚裁量权实施办法》(以下简称《实施办法》)和《深圳市国家税务局规范税务行政处罚裁量权执行基准）》(以下简称《执行基准》)组成。
（一）《实施办法》的主要内容
1．《实施办法》第二条明确界定了税务行政处罚裁量权的内涵和外延。
2．《实施办法》第三条明确了适用范围是深圳市国税系统各级税务机关。
3．《实施办法》第六条明确了税务行政处罚裁量权行使的范围，包括罚款、没收非法财物和违法所得、停止出口退税权。这是根据《行政处罚法》和《税务行政复议规则》第十四条第五项的规定制定的。
4．《实施办法》第七条体现了行政处罚“一事不二罚”的原则，即行政机关对违法行为人的某一违法行为，依法需对其适用罚款处罚的，只能给予一次，不得以同一事实和同一理由给予两次以上的罚款处罚。这里需要明确的是税务行政违法行为的竞合问题，即同一税收违法行为违反两个以上法条的，我们将其定性为一种违法行为，适用处罚较重的法条。
5.《实施办法》第八、九、十条明确了行使税务行政处罚裁量权应当遵循合法性、合理性、处罚与教育相结合原则。税务行政处罚必须有法定依据，应当依照法定权力、条件、范围、幅度和程序进行。行使行政裁量权应当符合立法目的和法律原则，必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。对违法行为实施处罚，在纠正违法行为的同时，要达到对违法者教育的目的，不能只注重处罚而忽视教育，也不能以教育代替处罚。
6.《实施办法》第十一、十二、十三条明确了程序正当原则。行使行政处罚裁量权应当严格遵循法定程序，注意听取纳税人的意见，依法保障纳税人的知情权、参与权和救济权。税务机关行使行政裁量权作出税务决定时，应当说明理由。推广使用说理式执法文书，在执法文书中对证据采信、事实认定、法律适用和裁量因素等说明理由，以保障税收执法的合理性，让纳税人接受处罚心悦诚服，促进纳税人自觉遵从税法。
7.《实施办法》第十四、十五、十六条参照《行政处罚法》第二十五、二十六、二十七和三十八条规定了不予处罚和从轻处罚的情形，并在法定的处罚幅度内，对个别违法行为从重处罚。这里需要明确的是《行政处罚法》第二十九条规定行政处罚的追溯时效是两年，而《税收征管法》第八十六条规定行政处罚的追溯时效是五年。《实施办法》依据《税收征管法》的规定执行，理由主要是：第一，《行政处罚法》是一般法，《税收征管法》为特别法，在法的位阶相同情况下，特别法优于一般法；第二，根据《行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外”的规定，税务行政处罚的追溯时效适用《税收征管法》，即追溯时效是五年。
8.《实施办法》第十八条规定对重大税务案件、情节复杂争议较大的以及拟给予较重行政处罚的，应当经过集体讨论决定。
9.《实施办法》第二十四、二十六条明确《实施办法》和《执行基准》的法律位阶问题。二者均属于规范性文件，不能与法律、法规、规章相抵触。若上位法发生变化，则按新法执行。
10.《实施办法》第二十五条确立了“首违不罚”原则，对税收法律、法规、规章规定“可以”进行处罚的部分违法违章行为，纳税人首次违反、情节轻微，由税务机关责令限改，不予处罚。“首违不罚”体现处罚与教育相结合的原则，是一种人性化的执法方式。其法律依据是《行政处罚法》第二十七条第二款：违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。
（二）《执行基准》的主要内容
1.执行基准是指行政机关根据执法实际为规范行政裁量权行使而制定的具体标准，是对行政裁量权按照一定标准进行细化、量化和具体化的重要参考指标。
2.对现行有效的税务行政处罚种类所涉及的法律依据进行全面梳理统计，形式上包括法律、法规、规章及相关的税收规范性文件，内容上包括违法行为种类、处罚的种类、标准及幅度等。
3.在全面梳理法律依据的基础上，对税收执法中涉及的主要违法行为进行归纳分解，按照违法行为种类、处罚依据、法定处罚幅度及处罚标准进行梳理与归类，共分为税务登记、纳税申报、税务检查、发票管理等7大类51项。
4.关于处罚标准制定原则。处罚标准制定原则为压缩处罚空间，但不凝固空间，大部分处罚标准档次仍保留一定的处罚幅度。这主要基于以下两点原因：一是具体情况、情形变化莫测，难以列举穷尽，需要规定一个幅度，根据实际情况裁量；二是考虑到处罚执行方面的原因，规定一个幅度，有利于执法机关根据实际掌握，更具有操作性。此外，按照税务总局的要求，我局也多次与深圳市地税局进行沟通，力争对相同税务管理事项，制定相对统一的裁量基准
5.“首违不罚”原则具体适用的税收违法违章行为包括：税务登记类（未按期办理变更登记，执行基准第1项）、纳税申报类（未按期办理纳税申报，执行基准第13项）、发票管理类（1.未按照规定的时限、顺序、栏目，全部联次一次性开具发票，执行基准第29项；2.未加盖发票专用章，执行基准第30项；3.丢失已开具发票，丢失百位发票5份以下，丢失千位发票2份以下，或同时丢失百位发票5份和千位发票2份以下的, 执行基准第40项。）
未按期办理纳税申报适用“首违不罚“的规则是：同一税种（含税、基金、费，下同）连续所属期发生的未按期办理纳税申报的行为合并为一次处理；同一税种不连续所属期发生的未按期办理纳税申报的行为分多次处理；同一属期不同税种的未按期办理纳税申报行为合并为一次处理。
6.放宽处罚档次，降低处罚标准。鉴于目前我局小规模纳税人的增值税已经实行“按季申报”，对税务登记和纳税申报类违法行为由按月份改为按季度设置处罚档次，同时降低处罚标准，如对企业的处罚标准起点由200元降为50元；对未按规定开具发票和加盖发票专用章的违法行为，降低处罚标准，将未按照规定存放和保管发票由罚款改为责令限改；尽量适用简易程序，只有情节严重的，才适用一般程序处罚。
