根据国家税务总局《税收规范性文件制定管理办法》(国家税务总局令第20号)第十七条、《安徽省国家税务局税收规范性文件意见征询及异议处理暂行规定》(安徽省国家税务局公告2011年第4号)规定，现通过税务网站(外部网站和内部网站)公布的方式，就《安徽省国税系统规范行政处罚裁量权实施办法(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)广泛征集税务行政相对人、基层国税机关及其工作人员、社会各界的意见和建议。
该《征求意见稿》及其说明在税务网站(外部网站和内部网站)上公布期限为20日，起止时间为：2012年11月29日至2012年12月18日。对该《征求意见稿》的意见和建议，税务行政相对人、基层国税机关及其工作人员、社会各界可以通过电子邮箱或者邮寄的方式，于2012年12月20日前反馈安徽省国家税务局(政策法规处)。
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邮寄地址：合肥市永红路11号安徽省国家税务局政策法规处
邮政编码：230061
附件：
1.《安徽省国税系统规范行政处罚裁量权实施办法(征求意见稿)》
2.关于《安徽省国税系统规范行政处罚裁量权实施办法(征求意见稿)》的说明
安徽省国家税务局
二○一二年十一月二十八日
安徽省国税系统规范行政处罚裁量权实施办法(征求意见稿)
第一条为了促进全省各级国税机关规范行使税务行政处罚裁量权，维护纳税人、扣缴义务人及其他税务行政相对人(以下简称税务行政相对人)的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国税收征收管理法》及其实施细则等法律、法规、规章规定，结合《国家税务总局关于规范税务行政裁量权工作的指导意见》(国税发[2012]65号)要求，制定本办法。
第二条本办法所称税务行政处罚裁量权，是指各级国税机关在法定职权范围内，依照法律、法规、规章规定的条件、种类和幅度等，自主决定并作出税务行政处罚的权力。
第三条安徽省各级国税机关行使税务行政处罚裁量权，应当遵守本办法。
《安徽省国家税务局行政处罚裁量基准(试行)》是本办法的附件，细化了税收违法行为的行政处罚裁量幅度，实施相关行政处罚时，应当参照执行。
第四条实施税务行政处罚，制作行政处罚文书，应当援引相关法律、法规、规章的规定，不得直接引用本办法和相关裁量基准。
第五条实施税务行政处罚，应当遵循下列基本原则：
(一)合法性原则。实施税务行政处罚，应当有法律、法规或者规章的规定，并严格依照法定权限和程序，不得超越法定的种类、幅度。
(二)合理性原则。实施税务行政处罚，应当以事实为依据，与税收违法行为的性质、情节以及社会危害程度相当。
(三)处罚与教育相结合原则。实施税务行政处罚，应当以督促税务行政相对人纠正税收违法行为为目标，教育其自觉遵守法律。
(四)一事不再罚原则。对税务行政相对人的同一个税收违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。
第六条行使税务行政处罚裁量权，应当遵循下列一般规则：
(一)符合法律目的；
(二)公正、平等对待税务行政相对人；
(三)考虑相关事实因素和法律因素，并排除不相关因素的干扰；
(四)依法可以采取多种方式实现税务管理目的的，应当选择对税务行政相对人权益损害最小的方式，对税务行政相对人造成的损害不得与所保护的法定利益显失均衡；
(五)除法律依据和客观情况变化外，处理相同涉税事项的决定应当与以往依法作出的决定基本相同。
第七条税务行政相对人有下列情形之一的，不予行政处罚：
(一)违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的；
(二)违反税收法律、行政法规应当给予行政处罚的行为，在五年内未被发现的；
(三)其他依照法律、法规、规章规定不予行政处罚的。
第八条税务行政相对人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻处罚：
(一)主动消除或者减轻违法行为危害后果的；
(二)受他人胁迫有违法行为的；
(三)配合国税机关查处违法行为有立功表现的；
(四)其他依法应当从轻或者减轻行政处罚的。
第九条税务行政相对人有下列情形之一的，应当从重处罚：
(一)违法行为情节恶劣，造成严重后果或不良社会影响的；
(二)五年内多次实施税收违法行为的；
(三)伪造、变造、隐匿或销毁税收违法证据的；
(四)在共同实施税收违法行为中起主要作用的；
(五)对举报人、证人打击报复的；
(六)拒不接受检查，阻碍国税机关依法查处违法行为的；
(七)经国税机关责令限期改正，无正当理由逾期仍未改正的；
(八)其他依法应当从重行政处罚的。
第十条对税务行政相对人给予罚款的行政处罚的，罚款数额按照下列规则确定：
(一)罚款为一定金额的倍数的，减轻处罚应当低于最低倍数，从轻处罚应当低于最高倍数与最低倍数的平均值，从重处罚应当高于平均值；
(二)罚款为一定幅度的数额的，减轻处罚应当低于最低罚款数额，从轻处罚应当低于最高罚款数额与最低罚款数额的平均值，从重处罚应当高于平均值；
(三)只规定最高罚款数额没有规定最低罚款数额的，减轻处罚按最高罚款数额的10%以下确定，从轻处罚按最高罚款数额的10%-30%之间确定，从重处罚按最高罚款数额的70%以上确定。
第十一条税务行政相对人的同一个税收违法行为具有多个情节的，按照下列规则处理：
(一)具有两个或者两个以上从轻情节且不具有从重情节的，应当按最低处罚幅度实施处罚；
(二)具有两个或者两个以上从重情节且不具有减轻、从轻情节的，应当按最高处罚幅度实施处罚；
(三)同时具有从重、从轻情节的，应当综合考虑，根据主要情节实施处罚。
第十二条实施税务行政处罚，法律、法规、规章规定可以单处或者可以并处的，可以选择适用；规定应当并处的，不得选择适用。
第十三条税务行政相对人的同一个税收违法行为，同时违反由同一个国税机关实施的不同法律、法规、规章规定，应当予以行政处罚的，对同一种类的税务行政处罚按照吸收的原则“择一重处”，不得累加。
第十四条实施税务行政处罚时，法律依据的适用应当遵循下列原则：
(一)对于法律、法规及规章都有规定的，应当优先适用上位法；
(二)对于同一机关制定的法律、法规、规章，新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定；
(三)对于同一机关制定的法律、法规、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。
第十五条实施税务行政处罚，应当严格履行法定的告知义务，将拟作出处罚决定的事实、理由、依据以及救济权利告知税务行政相对人。
第十六条实施税务行政处罚，应当听取税务行政相对人的陈述、申辩，并记录在案。对其提出的事实、理由和证据，应当进行复核。
经过复核，税务行政相对人提出的事实、理由或者证据成立的，应当采纳；不予采纳的，应当在税务行政处罚文书中说明理由，并不得因其申辩而加重处罚。
第十七条实施税务行政处罚过程中，存在应当依法回避情形的，税收执法人员应当回避。
第十八条除依法可以适用简易程序的外，实施税务行政处罚，应当依法由不同的机构或者人员分别承担立案(受理)、调查、决定、执行等职能。
第十九条实施税务行政处罚，有下列情形之一的，应当经过集体讨论决定：
(一)认定事实、证据、定性或者适用法律、政策依据争议较大的；
(二)拟作出的行政处罚在法律、法规、规章规定的幅度范围内，但与相关裁量基准不一致的；
(三)拟作出从重或者减轻行政处罚的。
第二十条税务行政相对人认为国税机关违法或者不当行使税务行政处罚裁量权，侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
第二十一条税务行政处罚行为有下列情形之一的，应当予以撤销：
(一)超越职权、滥用职权的；
(二)主要事实不清、证据不足的；
(三)明显违反法定程序的；
(四)作出的处罚决定显失公正的；
(五)其他违反法律、法规、规章和国家税务总局税收规范性文件规定的。
第二十二条税务行政处罚行为被撤销的，对违法或者不当行使税务行政处罚裁量权的国税机关及其相关责任人员依法给予行政处理或者行政处分。
第二十三条法律、法规、规章和国家税务总局税收规范性文件对税务行政处罚裁量权的行使另有规定的，从其规定。
第二十四条税收违法行为涉嫌犯罪的，必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。
第二十五条本办法由安徽省国家税务局负责解释。
第二十六条本办法自2013年1月1日起施行。
附件：安徽省国家税务局行政处罚裁量基准(试行)
关于《安徽省国税系统规范行政处罚裁量权实施办法(征求意见稿)》的说明
现就《安徽省国税系统规范行政处罚裁量权实施办法(征求意见稿)》作如下说明：
一、制定依据及目的
2010年10月，国务院发布《国务院关于加强法治政府建设的意见》(国发[2010]33号)，提出“要平等对待行政相对人，同样情形同等处理。行政执法机关处理违法行为的手段和措施要适当适度，尽力避免或者减少对当事人权益的损害。建立行政裁量权基准制度，科学合理细化、量化行政裁量权，完善适用规则，严格规范裁量权行使，避免执法的随意性。”
为了贯彻上述规定精神，促进全省各级国税机关规范行使税务行政处罚裁量权，维护税务行政相对人的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国税收征收管理法》及其实施细则等法律、法规、规章规定，结合《国家税务总局关于规范税务行政裁量权工作的指导意见》(国税发[2012]65号)要求，我们研究起草了《安徽省国税系统规范行政处罚裁量权实施办法》。
二、必要性与可行性
2012年3月，国家税务总局印发《“十二五”时期税务系统推进依法行政工作规划》(国税发[2012]26号)，提出要“建立完善税务行政裁量权基准制度，对法律法规中相对宽泛的税务行政裁量权按照一定标准进行细化、量化和具体化，严格规范税务行政裁量权行使。按照整体设计、重点推进原则，逐步、逐项规范各项税务行政裁量权，以规范税务行政处罚裁量权为突破口，制定税务行政处罚裁量基准，逐步加强对税款征收、行政许可、行政强制等其他重要税务行政裁量权的规范。健全和完善税务行政裁量权行使程序制度。”同年7月，国家税务总局印发《国家税务总局关于规范税务行政裁量权工作的指导意见》(国税发[2012]65号)，指出“当前，税务行政处罚裁量权存在问题较多，引发争议较大，社会关注度也较高，各级税务机关应当将规范税务行政处罚裁量权作为规范税务行政裁量权工作的突破口，于2012年底前完成税务行政处罚裁量基准的制定工作。同时要逐步加强对税款征收、行政许可、行政强制等其他重要税务行政裁量权的规范。”而研究制定《安徽省国税系统规范行政处罚裁量权实施办法》，正是贯彻落实上述工作要求的迫切需要。
从2008年下半年开始，我省一些市、县国税机关按照地方政府的总体要求，陆续开展了规范税务行政处罚裁量权工作，并在制度建设方面作了一些积极探索，积累了有益经验。同时，根据国家税务总局的统一布置和要求，我们组织全省各级国税机关围绕规范税务行政处罚裁量权工作开展了一次全面、深入调查，基本摸清了情况。2010年下半年，我们再次组织全省各省辖市国税局政策法规部门就规范税务行政处罚裁量权工作在理论层面进行了深入探讨、积极研究。这些均为全省性制度的形成提供了有益借鉴，并使全省性制度的运行有了一定的实践基础。
三、起草过程
2011年6月上旬，我们在总结前期我省部分市、县国税机关规范税务行政处罚裁量权实践经验的基础上，参照并借鉴《湖南省规范行政裁量权办法》(湖南省人民政府令第244号)和《辽宁省规范行政裁量权办法》(辽宁省人民政府令第252号)的相关规定，结合全省国税工作实际，组织草拟了《税务行政裁量权行使规则(讨论稿)》，经反复征求意见、吸收合理建议、不断修改完善后，呈请国家税务总局政策法规司进行审查，于2012年6月提交省局2012年第五次局长办公会审议并获原则同意。
随后，我们根据局长办公会议精神，结合《国家税务总局关于规范税务行政裁量权工作的指导意见》中“将规范税务行政处罚裁量权作为规范税务行政裁量权工作的突破口”的要求，于2012年9月起草了《安徽省国税系统规范行政处罚裁量权实施办法(讨论稿)》，并在9月下旬举办的全省国税系统依法行政培训班上进行了研讨。根据研讨意见，经斟酌、修改，形成了《安徽省国税系统规范行政处罚裁量权实施办法(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)。10月中旬，我们通过法便函的形式，将《征求意见稿》印发全省各省辖市国税局政策法规部门，要求组织人员认真讨论、推敲。11月中旬，将修改后的《征求意见稿》函送征管和科技发展处等相关部门进一步征求意见。在此基础上，形成了目前的《征求意见稿》。
四、需要说明的问题
(一)关于实施办法的定位。从制定目的来看，是为了促进全省各级国税机关规范行使税务行政处罚裁量权，维护税务行政相对人的合法权益，因此，属于“税收规范性文件”范畴，有别于“内部管理制度”，应当予以公开发布，便于税务行政相对人知悉。从制度内容来看，主要围绕规范全省各级国税机关的税务行政处罚行为，以避免行政处罚裁量权行使的随意性，因此，属于“控权法”范畴。从法律适用来看，由于级次最低，不应作为实施税务行政处罚的直接依据。因此，《征求意见稿》第四条明确规定，“实施税务行政处罚，制作行政处罚文书，应当援引相关法律、法规、规章的规定，不得直接引用本办法和相关裁量基准。”
(二)关于实施办法的结构。《国务院关于加强法治政府建设的意见》(国发[2010]33号)，提出要“建立行政裁量权基准制度，科学合理细化、量化行政裁量权，完善适用规则，严格规范裁量权行使，避免执法的随意性”。因此，“建立裁量基准”(实体方面)和“完善适用规则”(程序方面)均是规范税务行政裁量权行使的重要举措，两者缺一不可。《征求意见稿》贯彻“实体与程序并重、程序更重”的要求，对“建立裁量基准”和“完善适用规则”进行了整合，将“裁量基准”作为实施办法的附件。
(三)关于实施办法的内容。《征求意见稿》第五条和第六条分别从遵循的基本原则和行使的一般规则两个角度，对税务行政裁量权的行使提出了总体要求。《征求意见稿》第七条、第八条和第九条对税务行政处罚中不予处罚、从轻或者减轻处罚、从重处罚的情形进行了界定和列举。《征求意见稿》第十条、第十一条对减轻、从轻和从重情节的适用和考量进行了统一和规范。《征求意见稿》第十五条、第十六条、第十七条、第十八条、第十九条对税务行政处罚实施程序进行了重申和强调，特别是第十六条第二款确立了说明理由制度，明确规定“对税务行政相对人提出的事实、理由或者证据不予采纳的，应当在税务行政处罚文书中说明理由”。
(四)关于裁量基准的确定。《征求意见稿》中《安徽省国家税务局行政处罚裁量基准(试行)》的确定，借鉴了湖南省、湖北省、重庆市、浙江省、甘肃省等国税机关的做法和经验。但考虑到“裁量基准”的合理性尚有待税务行政处罚实践进行检验和不断完善，因此，《征求意见稿》第三条第二款规定，“实施相关行政处罚时，应当参照执行”，并通过第十条、第十一条和第十九条第(二)项对偏离“裁量基准”的适用作了适度控制，以防止可能带来的制度性风险。
特此说明。
安徽省国家税务局政策法规处
二○一二年十一月二十七日
