各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局：
自去年以来，各地普遍反映增值税一般纳税人零申报、负申报、低税负申报等纳税异常现象较为普遍，对于完成增值税收入任务产生了一定影响，成为当前增值税征管工作中的突出问题。为了掌握造成这一问题的原因，研究解决的对策，国家税务总局去年组织部分地区进行了调查研究，并于去年11月份在山东省国税局协助下组织力量选择烟台市部分企业进行了专项调查。根据调查研究结果，在去年的全国税务局长会议上，卢仁法副局长专门就解决申报异常问题作了专题讲话，对解决这一问题进行了工作部署。为了便于各地国税部门贯彻卢仁法副局长的讲话精神，现将《关于增值税一般纳税人零申报、负申报现象的调查报告》印发给你们，供在实际工作中参考。
附件:关于增值税一般纳税人零申报、负申报现象的调查报告
零申报，是指一般纳税人的纳税申报既无销项税额也无进项税额，应纳税额为零。负申报，是指一般纳税人的纳税申报进项税额大于销项税额，应纳税额为负数。
为了摸清零申报、负申报现象的产生原因，我们在山东省国税局和烟台市国税局的协助下，组织了150多人，于11月4日到11月16日，在该市针对增值税一般纳税人零申报、负申报现象进行了专项调查。
一、调查情况
调查对象在烟台市国税局直属一、二分局的管户中选定。该市市属以上企业座落在市区的，均由这两个分局管理。这两个分局管理的增值税纳税人共有4948户，1－9月实现增值税34678万元。其中，一般纳税人2494户，占50．49％，今年1－9月实现增值税32845万元，占94．72％。从两个分局管理的一般纳税人今年1－9月纳税申报情况看，各月零申报、负申报企业占一般纳税人的比例最高为50％，最低为43．05％，平均为45．98％。其中9月份零申报、负申报企业为1129户，占一般纳税人的45．27％，非常接近平均值，具有代表性，因此我们选择了这两个分局9月份零申报、负申报企业作为调查对象。
关于调查方法，我们根据纳税申报资料，对1129户零申报、负申报企业的行业性质、销售额、应纳税额等情况进行统计分析，同时从中选择585户企业作为重点，结合纳税检查对其今年1－9月份的情况进行调查。这585户企业中，有556户为7－9月份连续三个月零申报、负申报的企业，29户为较大规模的9月份负申报企业。
（一）全部零申报、负申报企业的调查情况
1129户中零申报614户，占1129户的54．4％，占全部一般纳税人2494户的24．63％；负申报518户，占1129户的45．6％，占全部一般纳税人2494户的20．64％。其中负申报户1－9月累计实现销售额18．9亿元，占全部一般纳税人同期销售额111亿元的17．03％。
按行业性质划分，这1129户中有工业企业112户，占9．92％；商业企业1012户，占89．64％；另有工商联合体企业5户。商业企业中，批发企业86户，零售企业34户，批零兼营（大多为零售兼批发）企业892户，后两类企业占1129户的82．02％。
根据1995年销售额，这1129户企业的规模类型如下表：
1995年销售额 工业(户) 商业(户〕合计(户〕比重%
50万元以下 70 685 755 66.87
50-100万元 12 121 133 11.78
工业:100-200万元 10 - 100 0.89
商业:100-180万元 - 67 67 5.93
商业:180-300万元 - 41 41 3.63
商业:300-500万元 - 34 34 3.01
工业:200万元以上 19 - 19 1.68
商业:500万元以上 - 70 70 6.2
合计 111 1018 1129 100
注：年销售额在小规模纳税人标准以下的有955户，占84．59％。
（二）连续三个月零申报、负申报企业的调查情况
556户连续三个月零申报、负申报企业中，1－9月均为零申报的有231户，占41．55％；1－9月应纳税额累计为负数的有270户，占48．56％；累计税额为正数的有55户。占9．89％。
231户零申报企业中有35户未能到户结合纳税检查进行调查。其余196户零申报企业中，新办企业尚未开始经营的23户；停产歇业未办手续的98户；税务登记注明主营应征营业税业务，兼营货物销售，但尚未开始发生兼营业务的35户；因其他原因无经营活动的13户。以上可统称为“无经营” 户，此类共计168户，占196户的85．71％。免税企业（出口企业、饲料生产企业等）38户，占14．29％。
1－9月累计税额为负数的270户企业中，新办企业有购进但未发生销售的10户；停产歇业的50户；兼营企业未发生货物销售的16户；由于其他原因未发生货物销售的10户。以上可统称为“无销售”户，此类共计86户，占270户的31．58％。因上年留抵税额过多而造成负申报的104户，占38．52％；因购销不均衡或企业效益下降等其他原因而造成负申报的104户，占38．52％；因购销不均衡或企业效益下降等其他原因而造成负申报的80户，占29．63％。后两类负申报户共计184户，占270户的68，15％。
综合上述196户零申报企业和270户负申报企业（共计466户企业）的情况来看，新办企业33户，停产歇业企业148户。兼营而未发生货物销售的51户，因其他原因而未发生经营活动或货物销售业务的23户。以上“无经营”或“无销售”户共计254户，占466户的54．51％。按这个比例和1129户零申报、负申报户占全部一般纳税人的比例45．27％推算，无经营、无销售户占全部一般纳税人的比例为24．68％。另有28户免税企业，占466户的6％，占全部一般纳税人2．72％。104户因上年留抵税额过多而形成负申报，占466户的22．32％，占全部一般纳税人的10．1％。80户因购销不均衡或企业效益下降等其他原因而形成负申报，占466户的17．17％，占全部一般纳税人的77．7％。后两类负申报企业共计184户，占466户的39．48％，占全部一般纳税人的17．78％。
（三）纳税检查情况
以上系根据纳税检查以前的情况而统计。纳税检查后，发现196户零申报企业中，有问题的8户，占4．08％，查补税款5．85万元。270户负申报企业中，有问题的50户，占18．52％，查补税款98．63万元。以上58户有问题的企业中，20户经补税后转变为正税额申报企业。此外，对经营规模较大的29户负申报企业集中力量进行较深入检查后，发现有问题的13户，占45％，查补税款189万元。以上共计查补税293．48万元。
二、对零申报、负申报现象的评价与对策
调查表明，由于企业新开办、停产歇业等原因而未发生销售和因免税所形成的零申报、负申报户，占全部零申报、负申报户的60％以上，占全部一般纳税人的27．39％。这些户无税可交，总的来看应当说是正常的，不属于问题。而且，这种现象并非是实行新增值税之后才出现的，在原来实行旧增值税和产品税时也存在。近几年零申报户数增加，比例扩大是目前税务机关征管水平提高的一个表现。过去许多没有收入的纳税人不上门申报，申报率较低，零申报也就不能及时地反映出来，这是各地普遍存在的一种现象。现在各地对纳税人实行了微机控管，凡是已进行税务登记的纳税人，无论是否发生销售均要按期申报，有不能按时申报的，税务部门能够及时发现并给予相应的处罚，从而解决了纳税申报率低的问题。
虽有销售业务但出现负申报的非免税企业，它们占零申报、负申报户的比重不到40％，占全部一般纳税人的比重为17．87％，其销售额占全部一般纳税人销售额的比重为17．03％。这种负申报现象对于实现增值税收入确有一定影响，但并未构成严重威胁；而且，其产生因素，总体上看也是合理的。首先，由于允许抵扣九四年期初存货已征税款而形成的负申报具有过渡性，几年之后其影响将不复存在。其次，企业因购销不均衡而导致负申报，一般来说也是暂时现象，负申报期未交的税，以后会补回来。对于效益下降的企业而言，当其增值额减少，正常纳税有困难时，增值税也随之相应减少，或者因出现负税额而暂行不交税，这在客观上缓解了企业困难（而过去对于企业困难是通过大量减免税或允许欠税来给予照顾的）；反之，当企业效益上升，增值额增加时，增值税也随之相应增加。增值税的这种收入弹性，使之具有随企业效益变化而自动调节税负的内在机制，这正是增值税的优越性的一个表现。
关于零申报、负申报企业的偷漏税问题，仅就调查结果来看，对于形成零申报、负申报现象的作用并不大。但需要说明的是，这次调查所发现的偷漏税问题，主要集中在这样几个方面：第一，瞒报销售额减少销项税额71．29万元；第二，迟报销售额减少销项税额150．98万元；第三，扩大抵扣范围增加进项税额23．42万元；第四，多抵扣期初存货已征税款47．79万元。至于在是否有骗取扣税方面，这次检查没发现问题。这并不意味着这次调查的企业不存在这类问题，而是由于此次调查面广量大，时间、精力均有限，不允许做更深入的检查。同时也应当承认，零申报、负申报企业大多为小型商业企业，财务核算不健全，不仅其进项难以控管，而且由于大量现金交易，其销项也难以控管。因此，零申报、负申报企业偷漏税问题这次检查发现的虽然不多，但并不能因此而认为实际存在的问题只有发现的这些。
综上所述，从烟台的调查情况来看，零申报、负申报企业虽然占一般纳税人的比重达百分之四、五十，但其中六成为无销售和免税户，虽有销售但无税可交的非免税户只有四成，占全部一般纳税人的比重只有不到20％。由于零申报、负申报户八成半为小规模纳税人标准以下的小企业，其销售额占全部一般纳税人销售额的比重也只有不到20％。而且，从总体上看，因允许抵扣九四年期初存货已征税款，以及企业购销不均衡或经济效益下降而形成的负申报，具有过渡性、暂时性，这些原因的性质也是合理的。因此，零申报、负申报现象对于增值税收入的实现并未构成严重威协。尽管如此，对于零申报、负申报现象仍应给予足够重视。
第一，各级政府和社会各方面并不清楚形成零申报、负申报现象的原因，零申报、负申报所占比例如此之大，会使人们产生增值税的运行存在着严重问题的误解，影响到对增值税制和税制改革的评价。
第二，一些地区为解决零申报、负申报问题以满足组织增值税收入的需要，已采取“销售实耗法”或自定征收率来征收增值税，而且这些作法正呈蔓延之势。如果这种做法失去控制蔓延开来，势必象税制改革前实行老增值税制时那样，各省及省内各地（市）、县均自定征收率，全国将没有统一的增值税率、统一的增值税制。这无疑是对1994年税制改革的根本性否定。
第三，零申报、负申报户无疑也普遍存在偷漏税问题，而且增值税专用发票案件的作案者中，此类纳税人也不在少数。但由于其户数多，而规模大多很小，根本谈不上健全的财务核算，解决其偷漏税问题尤其是骗取扣税问题，虚开、代开增值税专用发票问题，难度均很大。这就使国税机关陷于一种两难境地：零申报户、负申报户的偷漏税问题，不能不解决；但是，这就需要将很多力量投到这方面，其结果不仅在解决零申报、负申报户偷漏税问题方面成效甚微，而且必然影响对于主要税源--大中型一般纳税人的控管。
解决目前一般纳税人中存在大量零申报、负申报的问题，我们认为，一方面要研究政策方面存在的问题，对政策作适当的调整；但更重要的是要切实加强增值税的征收管理，在这方面近期要抓好以下几项工作：
（一）严格对一般纳税人的认定。明年要结合对一般纳税人的资格审查工作，对年销售额在小规模纳税人标准以下的一般纳税人进行一次清理，长期无销售业务，无固定经营场所、有偷漏记录的企业以及商业零售企业、零售兼营批发企业，应取消其一般纳税人资格。今后，年销售额在小规模纳税人标准以下的企业，原则上不得认定为一般纳税人。
其次，在严格一般纳税人认定的同时，进一步研究是否调整小规模纳税人标准。
（二）改进一般纳税人申报办法，提高纳税申报的真实性，并适当推广电子申报。
（三）强化和改进稽核检查工作，在管好专用发票的同时，要全面掌握企业的生产经营和财务核算情况，以使稽核检查具有真实可靠的资料基础。要进一步落实以“纳税指标稽核法”为主要内容的增值税稽核方法，组织好“金税工程”二期方案的试点工作。
（四）对一般纳税人实行分类管理，在纳税申报、发票供应、稽核检查等方面实行宽严不同、区别对待的政策。对于有严重偷税行为的、要根据增值税细则的规定，在一定时期内按照销售额全值和规定税率计征增值税。
（五）继续管好专用发票，严格执行专用发票仓储、发售、缴销和使用、抵扣、稽核等各环节的规定。
（六）着力提高增值税业务人员的素质，培养既熟悉增值税业务又熟悉企业生产经营、财务核算情况的征管能手和查帐能手。
（七）明年对商业企业开展一次专项检查，重点检查连续数月负申报、低税负申报而且销售规模较大的商业企业。对于检查发现有偷漏税行为的企业不仅要给予严肃查处和打击，而且要将其作为今后的重点监控对象，增加稽核频率，加大检查力度。通过检查，还要进一步摸清申报异常现象的产生原因及对各种原因作定量分析，以从政策上和征管上进一步完善增值税制。
国家税务总局
1997年2月22日
