国家税务总局上海市各区税务局、国家税务总局上海市税务局各税务分局、各稽查局、市局机关各处室（局）：
为进一步促进严格规范公正文明执法，优化税务执法方式，根据《国家税务总局关于印发<优化税务执法方式全面推行“三项制度”实施方案>的通知》（税总发〔2019〕31号），结合本市税务系统工作实际，现将《上海市税务系统优化税务执法方式全面推行“三项制度”工作实施方案》印发给你们，请按照执行。
特此通知。
国家税务总局上海市税务局
2019年5月31日
上海市税务系统优化税务执法方式全面推行“三项制度”工作实施方案
为进一步促进严格规范公正文明执法，优化税务执法方式，做好本市税务系统行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度（以下统称“三项制度”）全面推行工作，根据《国家税务总局关于印发<优化税务执法方式全面推行“三项制度”实施方案>的通知》（税总发〔2019〕31号），结合本市税务工作实际和前期试点情况，制定本实施方案。
一、重要意义
全面推行“三项制度”，是党中央、国务院确定的一项重点改革任务，是贯彻落实税务总局和市委、市政府推进依法行政、建设法治政府的重要举措。行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核是税务行政执法的基础性工作，建立健全“三项制度”对促进税务机关严格规范公正文明执法、严格履行法定职责、维护行政相对人的合法权益具有重要意义，有助于进一步推进本市税收执法领域“放管服”改革、优化税收营商环境，为提升税收治理能力和加快实现税收现代化提供有力的法治保障。
二、总体目标
立足全市税收工作实际，着眼服务税收征管一线，逐步实现“三项制度”在本市税务系统全面推行，在税务执法过程中全面落实，税收执法行为得到有效规范。税务执法信息公示制度机制不断健全，执法行为过程信息全程记载，重大执法决定法制审核全面覆盖，实现执法信息公开透明、执法全过程可回溯管理、执法决定合法有效，行政自由裁量权得到有效约束，税务执法能力和水平大幅提升，税务执法社会满意度显著提高。
三、推行原则
（一）依法规范。严格按照税收法律法规和业务规范履行法定职责，规范执法流程，明确岗位责任，确保税收法律法规规章得到严格执行，行政自由裁量权得到有效约束，保障纳税人和缴费人的合法权益，防止税收执法不作为、乱作为。
（二）统筹规划。统筹推进“三项制度”的制度建设，形成一个“实施方案”、三个“实施办法”、N个“操作指引”的“1+3+N”制度体系，确保实施办法和相关配套制度在全市层面统一规范实施，加强部门间资源整合、信息共享，做到各项制度与其他业务规范有机衔接，防止各行其是、重复建设。
（三）循序渐进。按照税务总局“三项制度”推进工作部署，制定推进时间表，在前期试点成熟的工作基础上，突出重点，循序推进，确保“三项制度”推行工作起步顺畅、逐步深化、全面覆盖。
（四）职责清晰。“三项制度”是一项基础性、系统性工作，市局责任部门、配合部门、全市各实施单位要按照税务总局的推进部署和市局任务分工，明确各自职责，落实本部门职责范围内的分工内容，把“三项制度”工作抓具体、抓落地。市局责任部门、配合部门要加强对各实施单位的业务指导，左右协同，上下努力，共同形成顺利推进“三项制度”的合力。
四、领导分工
（一）组织领导。在市局党委领导下，市局全面依法行政领导小组加强对“三项制度”推行工作的统筹领导，领导小组组长是第一责任人。市局全面依法行政领导小组研究审定实施方案和配套制度，统筹部署任务推进，及时研究解决工作中的重大问题，确保实施有方案、部署有要求、推进有标准、任务有落实、工作有考核、组织有保障。
市局全面依法行政领导小组办公室承担“三项制度”推行过程中的制度起草、沟通协调、跟踪指导、督促落实等日常工作。领导小组办公室下设“三项制度”工作项目小组，小组成员包括市局相关处室（局）和基层税务局的业务骨干以及部分税务公职律师，项目小组重点解决推行过程中遇到的阶段性问题。
（二）工作分工。市局制定实施方案、实施办法和配套制度，法规处承担总牵头职责；市局相关处室（局）根据任务分工，按照“谁主管、谁负责”的原则，积极部署推进本部门职责范围内的工作任务和举措办法，加强对各实施单位的业务指导和工作对接；市局相关处室（局）、各区税务局、税务分局、稽查局是“三项制度”的实施单位，按照市局“三项制度”实施办法和配套制度的要求，组织具体落实工作，进行阶段评估并提出调整完善建议；“三项制度”工作项目小组负责起草相关配套制度、编撰培训教材、开展系列培训等，集中攻关、解决、协调推行过程中遇到的问题。各实施单位对照市局任务分工表，结合本单位实际，细化分解各项任务到具体部门，确保职责明确，分工到位。
五、主要任务
（一）建立行政执法公示制度
行政执法公示是通过一定载体和方式，在行政执法事前、事中和事后环节，依法主动向行政相对人或者社会公众公开相关行政执法信息，自觉接受监督的活动。行政执法公示是保障行政相对人和社会公众知情权、参与权、表达权、监督权的重要措施。
1.明确公示内容。行政执法公示信息包括事前公示、事中公示和事后公示事项。事前公示要结合政府信息公开、权力和责任清单公布、“双随机一公开”等工作，公开税收执法主体、权力和责任清单、税收法律法规、办事流程、行政许可事项目录、法律救济和监督方式等信息；事中公示包括主动出示税收执法证件、执法文书等，履行告知义务，明示窗口工作人员信息，提供非即办执法事项办理进度查询，依法公开听证过程等；事后公示包括向社会主动公开非正常户认定、欠税公告、税收减免、纳税信用等级评定等执法信息，公示税务行政许可决定、行政处罚决定信息等。
2.完善公示渠道。税务总局建立全国统一执法公示平台后，各相关实施单位按照行政执法公示配套实施办法及其事项清单，依托执法公示平台，做好行政执法信息的对外公示。在此之前，各实施单位通过网站行政执法公示专栏、办税服务厅、服务窗口等对外公开公示事项清单内的执法信息。
3.加强公示管理。按照“谁执法、谁公示、谁负责”的原则，执法公示信息的产生部门为采集部门，负责采集公示信息并对其准确性、完整性和时效性负责。办公室等网站管理部门负责网站行政执法信息的发布工作，纳税服务部门负责在办税服务场所执法信息的发布工作。各实施单位要按照行政执法公示配套实施办法要求，完善公开信息审核、纠错和监督机制，保护纳税人个人隐私和商业秘密。
（二）建立执法全过程记录制度
执法全过程记录是运用文字、音像等记录方式，对税收执法行为进行记录并归档，实现全过程留痕和可回溯管理。执法全过程记录方式以文字记录为基本记录方式，以音像记录为补充，对税务执法的启动、调查取证、审核决定、送达执行等重要过程进行记录，并全面系统归档保存。
1.规范文字记录。税收执法文书是全过程记录的基本形式。文字记录包括纸质和电子记录方式，应按照纳税服务、税收征管、税务稽查等业务规范执行，并按照金税三期要求的要素录入。纸质和电子执法文书应当合法规范、客观全面、及时准确。各实施单位应按照税务总局相关要求，严格统一使用税务执法规范用语和执法文书。
2.推行音像记录。各实施单位按照执法全过程记录配套实施办法及其清单事项，通过照相机、录音机、摄像机、执法记录仪、视频监控等记录设备对现场检查、调查取证、证据保全、听证、行政强制、送达等容易引发争议的税收执法过程和执法场所，根据实际情况进行音像记录。各实施单位按照实际需求对相关业务部门、税务所配置执法记录仪，制定妥善保管使用音像记录设备的内部制度，建立税务约谈（询问）室。
3.完善记录归档。各实施单位按照规定归档保存执法全过程记录资料。对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的记录资料，归档时要严格执行国家有关规定。市局统筹规划全过程记录音像记录存储平台，各实施单位通过音像记录存储平台，安全保存音视频记录。加强对执法全过程记录数据信息的统计分析，充分发挥其在案卷评查、执法监督、评议考核、争议处理等工作中的积极作用。
（三）建立重大执法决定法制审核制度
重大执法决定法制审核是确保行政执法机关作出的重大执法决定合法有效的关键环节。行政执法机关作出重大执法决定前，要严格进行法制审核，未经法制审核的，不得作出决定。税务稽查案件审理、重大税务案件审理属于法制审核，其审核范围、内容、程序等分别适用《税务稽查工作规程》《重大税务案件审理办法》《上海市重大税务案件审理办法》等有关规定。
1.落实审核主体。各实施单位法制部门牵头开展法制审核工作。法制审核主体由两部分构成，一是法制部门和审理部门，二是业务部门和税务所的法制审核岗位。各实施单位根据本单位执法实际，在法制部门、审理部门、业务部门及税务所设置法制审核岗，配备和充实政治素质高、业务能力强、具有法律知识背景的法制审核人员，确保法制审核人员原则上不少于本单位从事执法活动人员总数的5%。充分发挥调动税务公职律师和法律顾问在法制审核工作中的作用。
2.确定审核范围。重大执法决定法制审核事项实施清单管理。市局根据税务总局明确的基础清单，结合全市税务系统执法行为的类别、执法层级、涉案金额以及对行政相对人的影响等因素，制定重大执法决定法制审核“分级分类”事项清单。根据税务总局工作推进要求，对事项清单实行动态管理。各实施单位要按照市局的事项清单，并结合法制审核需求和征管实际，明确本单位法制部门、审理部门，以及业务部门、税务所法制审核岗位的审核范围。
3.明确审核内容。对重大执法决定法制审核事项，要重点审核：税务执法人员是否具备执法资格；是否属于本机关法定权限；适用依据是否准确；执法程序是否合法；执法文书是否规范；其他依法应当审核的内容。执法承办机构对送审材料的真实性、准确性、完整性及执法的事实证据、法律适用、程序的合法性负责；法制审核主体基于执法承办机构的法制审核提请文书及送审材料，对作出的审核意见负责。
4.严格审核程序。作出重大执法决定前，应当提请法制审核。提请审核时，应当根据执法事项提交法制审核申请文书、拟作出的执法决定、执法部门的处理意见及依据等。法制审核主体在期限内提出同意或者存在问题的审核意见。执法承办机构对法制审核主体提出不同意见的，按照配套实施办法的异议流程处理。
六、实施步骤
（一）方案制定阶段（2019年5月）。市局制定全面推行“三项制度”实施方案，明确市局各处室（局）责任分工，梳理与“三项制度”相关的业务事项，项目小组起草相关配套制度。
（二）部署准备阶段（2019年6月-7月）。市局制定各项制度的实施办法，研究出台相关配套制度，编制培训教材，制定培训工作方案，召开全面推行“三项制度”动员会，开展专题培训会议。各实施单位组织工作动员，梳理具体工作事项，配置法制审核岗位，摸底相关软硬件设备，建立行政执法公示专栏。
（三）启动实施阶段（2019年8月-10月）。各实施单位根据市局的实施办法，配置相关软硬件设备，结合本单位工作实际，突出重点，循序渐进，先易后难，逐步落实“三项制度”工作要求，不断巩固深化、扩大覆盖面。
（四）阶段评估阶段（2019年11月-12月）。市局密切跟踪“三项制度”推行工作，及时解决运行过程中的问题，适时召开工作交流会。各实施单位认真组织落实工作，向市局报送推行工作阶段性成果，提出“三项制度”运行过程中的问题，市局研究完善配套制度和工作流程。
（五）深化推行阶段（2020年1月起）。市局结合前期推行工作情况，完善“三项制度”配套制度，加快推动信息化。各实施单位全面深化落实“三项制度”的工作要求，确保2020年7月底起全面推行。
七、工作要求
（一）提高思想认识
充分认识“三项制度”试点工作的重要意义，切实增强使命感、责任感和紧迫感，坚持目标导向、问题导向、任务导向，切实加强组织领导，按照市局的实施方案，明确任务分工和时间节点，积极稳妥有序开展推行工作。
（二）强化推行保障
高度重视“三项制度”推行过程中的人员保障，优先配备具备法律背景的人员到法制审核岗位；加强对“三项制度”全面推行工作中的财力和设备保障，将执法装备配备、设备配置、设施建设和信息化建设所需经费纳入经费预算。
（三）加强统筹集成
狠抓统筹谋划、协同实施、系统集成，将“三项制度”纳入税收法治化建设全局中协调推进，与完善权力和责任清单、加快电子税务局建设、落实纳税服务规范、税收征管规范、税务稽查规范、强化法律顾问和公职律师使用、实行税收执法人员持证上岗和资格管理、基层政务公开标准化规范化试点等工作紧密结合，减少重复工作，减轻基层负担，提高工作质效。
（四）注重创新实效
紧密联系税收工作实际，针对税收执法的突出问题、薄弱环节，选好突破口、找准着力点，大胆创新实践，探索工作规律，注重总结提炼，形成制度机制。各实施单位应结合本单位实际，集中力量，重点攻关，取得突破，形成工作亮点和典型经验。
（五）做好宣传总结
认真落实“谁执法、谁普法”普法责任制的要求，加强对全面推行“三项制度”的宣传。要狠抓跟踪问效，将“三项制度”推行情况纳入税务绩效考核体系。市局机关各处室（局）要加强对本系统全面推行“三项制度”工作的业务指导，及时研究解决遇到的问题。对各实施单位的好经验好做法，要采取多种形式及时宣传推广。
