来源：华税 作者：华税
发布时间：2017-06-21
编者按：税务机关是发票主管机关，负责发票印刷，购领、开具、取得、保管、缴销的管理和监督。税务机关在日常发票管理过程中，要依法履行其发票管理职责。由于二手车销售市场的特殊性，二手车经营者在取得经营资格后需到商务部门备案。本期华税将为大家分享一则税务机关因二手车销售公司未备案而停供发票败诉案，忘对读者有所启发。
一、案情简介：
2016年8月18日，辽源市宗易机动车经营服务有限公司（以下简称“甲公司”）在该市龙山区市场监督管理局将公司经营范围依法变更为：提供二手车交易服务，提供代办二手车转移登记、保险、纳税服务。
2016年8月22日，辽源市国家税务局车辆购置税征收管理分局（以下简称“税务局”）依甲公司申请，经过审核向甲公司作出《税务事项通知书》（辽国车税通[2016]170号），通知确认发票种类为二手车销售统一发票，申请类型是增加，每月最高领用数量为25份等信息。2016年10月19日，税务局作出《关于对辽源市宗易机动车经营服务有限公司停供发票的通知》，以甲公司未取得《吉林省汽车流通企业备案证明》为由，决定从2016年10月19日对甲公司停供二手车销售统一发票。甲公司不服该决定，诉至辽源市龙山区人民法院，请求判令撤销税务局作出的停供发票的行政行为，恢复原告二手车销售统一发票的领购权。一审法院驳回了甲公司的诉讼请求。甲公司不服，向吉林省辽源市中级人民法院提起上诉，二审法院最终撤销了一审行政判决并撤销了税务局对甲公司停供发票的通知。
二、本案争议焦点及各方观点
（一）争议焦点
税务局对甲公司停供发票的行政行为是否符合法律规定。
（二）各方观点
甲公司认为：税务局提供发票的行为违法。备案证明不是领购发票的前置条件，税务局的行政行为没有法律依据。
一审法院认为：甲公司应当提供《吉林省二手车流通企业备案证明》证明其具有经营二手车交易市场的相关条件，税务局在甲公司没有提供材料证明其具有二手车交易市场经营条件的情况下停止向甲公司发放发票的行为，并不违反相关法律、法规的规定。
二审法院认为：税务局在没有证据证明甲公司存在法律规定的税务违法行为，也未按照法律规定的程序对其先行作出处理的情况下，即对甲公司停供发票，属于证据不足，适用法律错误，且程序违法。同时，甲公司是否向商务主管部门备案并非税务局职权范围，故税务局因甲公司未向商务主管部门备案而对宗易公司作出停供发票的行政行为，亦属于超越职权作出的行政行为。
三、华税观点
（一）税务局停供发票通知属于可诉的行政行为
（1）可诉行政行为的实质要件
《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起行政诉讼。
前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。
第十二条、第十三条对行政诉讼法的受案范围分别进行了肯定式列举和否定式列举。
综上，提起行政诉讼主要有两个标准：一是行政行为标准，法院只受理针对行政行为的诉讼；二是合法权益标准，当事人认为行政行为侵犯了其合法权益。结合以上条款及司法解释可以进一步得出：
①行政起诉权的主体是公民、法人、其他组织。
②行政机关和行政机关工作人员是指具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员。
③行政诉讼法第二条将可诉行政行为限定为具体行政行为。
④“认为……侵犯其合法权益。”其中“认为”是指行政相对人主观上的认为，只要行政相对人主观上认为行政主体在行使行政权过程中的侵犯了自己的合法权益就可以行使起诉权，提起行政诉讼，并不以行政主体实际上真正侵犯行政相对人的合法权益为前提，至于是否存在侵权行为，由法院进行审查。
（2）甲公司可就停供发票通知提起行政诉讼
本案中，税务局所对甲公司作出的《关于对辽源市宗易机动车经营服务有限公司停供发票的通知》，对甲公司取得、使用发票的实体权利产生了实质性的影响，侵犯了甲公司依法申领发票的权益，使得甲公司正常的生产经营活动无法开展，是可诉的行政行为。因此，甲公司提起行政诉讼符合行政诉讼法的相关规定，依法可以提起行政诉讼。
（二）甲公司符合发票领购条件，税务局应当依法核发
根据税法规定，依法办理税务登记的单位和个人，在领取税务登记证件后，向主管税务机关申请领购发票，发放《发票领购簿》。我国税法对于发票的管理较为严格，税法对于发票管理的相关规定主要见下表：
法律法规 | 法条 |
《中华人民共和国税收征收管理法》 | 第二十一条规定，税务机关是发票的主管机关，负责发票印制、领购、开具、取得、保管、缴销的管理和监督。 单位、个人在购销商品、提供或者接受经营服务以及从事其他经营活动中，应当按照规定开具、使用、取得发票。 |
《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》 | 第十二条规定，从事生产、经营的纳税人应当自领取营业执照之日起30日内，向生产、经营地或者纳税义务发生地的主管税务机关申报办理税务登记，如实填写税务登记表，并按照税务机关的要求提供有关证件、资料。 |
《中华人民共和国发票管理办法》 | 第十五条规定，依法办理税务登记的单位和个人，在领取税务登记证件后，向主管税务机关申请领购发票。 第十六条规定，申请领购发票的单位和个人应当提出购票申请，提供经办人身份证明、税务登记证件或者其他有关证明，以及财务印章或者发票专用章的印模，经主管税务机关审核后，发给发票领购簿。 领购发票的单位和个人应当凭发票领购簿核准的种类、数量以及购票方式，向主管税务机关领购发票。 |
《中华人民共和国行政许可法》 | 第十二条第（五）项规定，下列事项可以设定行政许可：（五）企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项。 第十六条规定，行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。 |
国家税务总局《关于实施税务行政许可若干问题的通知》（国税发[2004]73号）（特别注意该文件现已失效） | 第一条第（一）项规定，税务行政许可的范围（一）经国务院确认，税务行政许可包括：指定企业印制发票；对发票使用和管理的审批；对发票领购资格的审核；对增值税防伪税控系统最高开票限额的审批；建立收支凭证粘贴簿、进货销货登记簿或者使用税控装置的审批；印花税票代售许可。 |
国家税务总局《关于进一步加强普通发票管理工作的通知》（国税发[2008]第080号） | 第三条第（二）项规定，税务机关对申请领购发票的纳税人，应结合其经营行业、经营项目、经营规模，对其申请领购的发票票种、版别、数量认真进行核对和确认。 |
本案中，甲公司在依法变更经营范围的同时，经过依法审核后取得了二手车交易市场经营者主体资格，具备了领购《二手车销售统一发票》的资格。甲公司可以在领取税务登记证件后，向主管税务机关申请领购发票。
（三）税务局对甲公司停供发票属于证据不足、适用法律错误，且程序违法
（1）甲公司取得二手车交易市场经营主体资格后应向商务部门备案
《二手车流通管理办法》第三十三条规定，建立二手车交易市场经营者和二手车经营主体备案制度。凡经工商行政管理部门依法登记, 取得营业执照的二手车交易市场经营者和二手车经营主体，应当自取得营业执照之日起2个月内向省级商务主管部门备案。
甲公司在依法变更经营范围，并经过依法审核后取得了二手车交易市场经营者主体资格，具备了领购《二手车销售统一发票》的资质，其应当根据《二手车流通管理办法》第三十三条的规定，在取得营业执照之日起2个月内向省级商务主管部门备案。而该办法第七条、第三十五条也明确规定了商务主管部门和税务部门在各自的职责范围内负责二手车流通有关的监管工作。《二手车流通管理办法》作为由商务部、公安部、国家工商总局和国家税务总局依据国家有关法律、行政法规制定，并联合颁布实施的现行有效的部门规章，系用于专门规范二手车经营活动和与二手车相关的活动，其内容与有关法律法规并不相悖。因此，甲公司应根据《二手车流通管理办法》第三十三条的规定，在取得二手车交易市场经营者主体资格后2个月内到商务主管部门备案。
（2）甲公司未备案不必承担停售发票的法律后果
《中华人民共和国税收征收管理法》第六十条至第七十一条明确规定了纳税人、扣缴义务人具有相应税收违法行为的，税务机关可以或应当作出何种处罚或处理，该法第七十二条亦明确规定了纳税人、扣缴义务人有该法规定的税收违法行为的，且拒不接受税务机关处理的，税务机关可以收缴发票或停售发票。也就是说，只有当纳税人、扣缴义务人存在法律规定的税收违法行为，且税务机关对其作出处理，而纳税人、扣缴义务人拒不接受处理时，税务机关才可以停售发票。
本案中，税务局在没有证据证明甲公司存在法律规定的税务违法行为，也未按照法律规定的程序对其先行作出处理的情况下，即对甲公司停供发票，属于证据不足，适用法律错误，且程序违法。同时，根据《二手车流通管理办法》第七条、第三十三条、第三十五条的规定，甲公司未向商务主管部门备案，应当由商务主管部门依据相关法律法规对其作出相应的处理，而并非税务局职权范围，故税务局因宗甲公司未向商务主管部门备案而对甲公司作出停供发票的行政行为，亦属于超越职权作出的行政行为。
小结：
税务机关作为公权力的代表，行使职权作出具体行政行为时，在程序上应当合乎程序合法性与程序正当性；在法律适用上应当综合具体情况，考虑相关因素，做到合理行政。行政行为的实施，不应当造成行政相对人合法权益的损害。不论是二手车销售经营者还是其他行业的经营者，在经营活动中应当重视发票的管理与使用，严格按照税法的相关规定申请领购、使用发票，加强发票管理方面的税务风险防范意识。
