来源：中国税务报 作者：孙彦民 发布时间：2016-11-28
2000年4月16日，乐山市人民政府作出乐府函〔2000〕49号《关于支持1000吨/年多晶硅项目建设有关问题的通知》，其中第三条规定：“1000吨/年多晶硅项目投产后，增值税前三年地方所得返企业用于还本付息，所得税前五年由同级财政先征后返，之后五年由财政按规定返还50%，若企业有困难，可全部返还。”但是原告新光硅业公司与被告高新区管委会没有签订过涉及相关税款返还金额、期限等内容的书面协议或合同。
2014年9月3日乐山市中级人民法院依法受理了四川川投能源股份有限公司对新光硅业公司的破产清算申请。同日，乐山市中级人民法院指定乐山市华威清算事务所有限公司担任新光硅业公司的破产管理人。后新光硅业公司破产管理人多次向高新区管委会发函要求其按照乐山市人民政府乐府函〔2000〕49号规定支付税收返还款2072.72万元未果，遂诉至法院，结果法院判决企业败诉。
深深太平洋底，深深伤心。奔着招商引资去的纳税人四不四有点唇亡齿寒的赶脚。
黑天鹅年年有，三观时时碎，次贷危机、9.11、泰坦尼克，还有……
不过政府作出的行政允诺不一定都是“黑天鹅”。
行政允诺是指行政主体为履行自己的行政职责，向不特定相对人发出的，承诺在相对人实施了某一特定行为后由自己或由自己所属的职能部门（如下属财政部门）给予该相对人物质利益或其他利益的单方意思表示行为。
行政允诺的特点有许多，涉及本案的主要有：行为的单方性，类似于悬赏合同中的“悬赏”行为；行为的奖励性，就像本案中各地的招商引资优惠；行为内容和程序上的自由裁量性。
站在法律角度而言，行政允诺分为适法行政允诺、违法行政允诺和无效行政允诺。对于适法行政允诺，由于行政裁量权的普遍存在，一般无法对行政机关追究法律责任；对于违法行政允诺，当行政允诺所产生的信赖大于法律保护的利益时，可以要求行政允诺承担赔偿责任，反之行政机关只承担补偿责任；对于无效行政行为，行政机关原则上不承担法律责任，相对人只能就其损害获得一定补助。
本案法院的观点是，政府违反了《中华人民共和国税收征收管理法》和国发〔2000〕2号文的规定，任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。
小易不太明白的是，依据征管法判决的依据在哪里？地方政府支出名义是财政返还或财政奖励，虽然与企业缴纳的税收或非税收入挂钩，扭曲了税法的严肃性，但毕竟不是直接的税收返还。桥归桥，路归路，收税归税局。
如果按法院的说法违反了法律的禁止性规定，那么该如何理解国发〔2015〕25号第三条的规定呢？
第三条规定：“各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效。”
法院的另一个观点是双方没有签订书面协议，而政府允诺是单方的，因此不用兑现。其实这一点还不如接着上条直接说违法来的更直接。
想得却不可得，你奈人生何！
法院判决
四川省乐山市中级人民法院行政判决书(2016)川11行终56号
（摘要）
上诉人（原审原告）：四川新光硅业科技有限责任公司，所在地乐山市市中区车子镇高新区，组织机构代码72085012-6。
被上诉人（原审被告）：乐山高新技术产业开发区管理委员会，所在地乐山高新区进港大道20号，组织机构代码00855789-0。
上诉人四川新光硅业科技有限责任公司（以下简称新光硅业公司）因诉被上诉人乐山高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）税收行政允诺一案，不服峨眉山市人民法院（2015）峨眉行初字第119号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年7月14日、2016年9月13日公开开庭审理了本案。上诉人新光硅业公司的委托代理人方睿，被上诉人高新区管委会的委托代理人刘志洪及袁加君到庭参加诉讼。本案现已审理终结
原审法院查明，原告新光硅业公司系取得企业法人营业执照的有限责任公司，2014年9月3日乐山市中级人民法院依法受理了四川川投能源股份有限公司对新光硅业公司的破产清算申请。同日，乐山市中级人民法院指定乐山市华威清算事务所有限公司担任新光硅业公司的破产管理人。后新光硅业公司破产管理人多次向高新区管委会发函要求其按照乐山市人民政府《关于支持1000吨/年多晶硅项目建设有关问题的通知》规定支付税收返还款2072.72万元未果，遂诉至本院请求判如前所述。庭审中，原、被告认可乐山市人民政府应返还新光硅业公司的税款已返还完毕，原告主张的税收返还款2072.72万元是高新区管委会税收分成部分中应返还的税款。同时，原告在第二次庭审中将主张的税收返还款金额变更为2421.20万元
另查明：2000年4月16日，乐山市人民政府作出乐府函〔2000〕49号《关于支持1000吨/年多晶硅项目建设有关问题的通知》，其中第三条规定：“1000吨/年多晶硅项目投产后，增值税前三年地方所得返企业用于还本付息，所得税前五年由同级财政先征后返，之后五年由财政按规定返还50%，若企业有困难，可全部返还。”本案中，原告新光硅业公司与被告高新区管委会没有签订过涉及相关税款返还金额、期限等内容的书面协议或合同。
再查明：2012年8月19日，国务院作出国函〔2012〕118号《关于同意乐山高新技术产业园区升级为国家高新技术产业开发区的批复》，同意乐山高新技术产业园区升级为国家高新技术产业开发区，定名为乐山高新技术产业开发区，实行现行的国家高新技术产业开发区的政策。2014年12月24日，中共乐山市委机构编制委员会作出乐编发〔2014〕60号《关于印发乐山高新技术产业开发区管理委员会机构编制方案的通知》，与本案有关内容载明：1、乐山高新技术产业开发区管理委员会（简称高新区管委会）为乐山市人民政府的派出机构；2、高新区管委会职责：①负责辖区内经济社会发展规划和区域性城市发展规划的编制，经批准后组织实施；②对固定资产投资项目进行审核或审批；③负责辖区内基础设施、公共设施的建设与管理；④负责辖区内财政管理，实施辖区内财政预算、决算、国有资产管理和财政监督工作；⑤负责招商引资、进出口贸易和国内外经济技术合作工作；⑥负责辖区内环境保护和安全生产监督管理工作；⑦负责辖区内农村经济发展工作；⑧负责辖区内教育、科技、文化、体育、卫生、计划生育等社会事务管理工作；⑨负责辖区内人力资源社会保障和机构编制管理工作；⑩负责市政府交办的其他事项。
法院观点：
本院认为，行政允诺是指，行政主体为履行好自己的职责，向特定或不特定的相对人作出的，承诺在出现某种特定情形、或者相对人实施（完成）某一特定行为后，由自己或自己所属的职能部门给予该相对人奖励或其他利益（如提供便利、给予补贴等）的单方意思表示。本案乐山市人民政府于2000年4月16日作出的49号文，发文的对象是市中区政府、市政府有关部门、峨眉半导体材料厂（所），从内容上看是针对准备在高新区成立的年产1000吨以上多晶硅企业在技术、办事程序、税收返还等一系列优惠承诺，其实质是今后在高新区设立的年产1000吨以上的多晶硅企业，将由乐山市人民政府、市中区政府、市政府有关部门、峨眉半导体材料厂（所），在技术、办事程序、税收返还等方面给予优惠政策的行政允诺。
最高人民法院2004年1月14日下发的《关于规范行政案件案由的通知》中，将行政允诺明确规定为一种可诉的行政行为。上诉人新光硅业公司是于2000年10月8日在高新区成立的年产1000吨以上的多晶硅生产企业，该允诺对新光硅业公司的权益产生实际影响。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，新光硅业公司可以向人民法院提起行政诉讼。
国务院国发（1991）1号《关于批准国家高新技术产业开发区和有关政策规定的通知》第三条规定，国务院授权国家科委负责审定各国家高新技术产业开发区的区域范围、面积，并进行归口管理和具体指导。原国家科委国科发明字061号《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》第八条第二款规定，开发区管理委员会作为开发区日常管理机构，可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，对开发区实行统一管理。高新区管委会作为获得国务院批准和行政规章授权的乐山市高新技术产业开发区日常管理机关，具有对开发区范围内相关财政和税务事项进行管理的法定职权，其作为乐山市人民政府的职能部门，是本案适格被告。
行政允诺能够得到人民法院支持的前提是该行政允诺不违反法律的禁止性规定。《中华人民共和国税收征收管理法》第三条规定，税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。2000年1月16日，国务院发布的国发〔2000〕2号《关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》第一条规定：各部门不得以先征后返或其他减免税手段吸引投资，更不得以各种方式变通税法和税收政策，损害税收的权威；第二条规定，地方人民政府不得擅自在税收法律、法规明确授予的管理权限之外，更改、调整、变通国家税收政策。先征后返政策作为减免税收的一种形式，审批权限属于国务院，各级地方人民政府一律不得自行制定税收先征后返政策。而49号文作出的时间是2000年4月16日，其中第三条规定，1000吨/年多晶硅项目投产后，增值税前三年地方所得返企业用于还本付息，所得税前五年由同级财政先征后返，之后五年由财政按规定返还50%，若企业有困难，可全部返还。本案也无证据证实乐山市人民政府作出以上先征后返的行政允诺前曾报经国务院审批，故49号文关于以先征后返的方式减免企业税收的行政允诺明显与《中华人民共和国税收征收管理法》和国发〔2000〕2号文规定的内容相抵触，违反了法律的禁止性规定。上诉人要求被上诉人按照49号文兑现允诺的主张，依法不应支持。
上诉人主张，49号文是乐山市人民政府与上诉人之间签订的合同，被上诉人应根据国务院国发〔2015〕25号《关于税收等优惠政策相关事项的通知》第三条的规定，继续履行合同内容，支付全部返税款。本院认为，根据前述分析49号文系乐山市人民政府作出的单方允诺，而非双方协议。本案在案证据也不能证实上诉人与被上诉人之间曾签订过涉及税款返还金额、期限等内容的书面协议或合同。上诉人的该主张，依法不予支持。
