来源：每月经济谈 发布时间：2018-6-29
6月26日，财政部科研所税收研究室原主任孙钢在“每月经济谈”会议上就最近出台的个税改革草案发言。
他认为，一般税收入功能是主要的，但是作为个人所得税来说，调节功能应该比其他的税种显得更突出一些。我国个人所得税收入不平衡，虽然现在有12000亿的个税收入规模，但是在地区分布来看非常的不均衡。从地区来看，个税收入特别是工薪所得的收入千亿的只有北京上海，这两个地方个税收得最多，可能因为工资比较高。低于千亿超过百亿的省份，基本上都集中在东部地区、中部地区，全国一共10个省。还有19个省的收入不到百亿。
关于此次个税改革的实施，能否在年内实现，孙钢认为不乐观。
以下是孙钢的发言内容：
我想谈三个问题，一个是关于个人所得税的功能，第二个是关于费用扣除问题，第三个是关于征管。为什么谈功能？我们国家个人所得税1980年设立，到现在已经38年了，从1994年对个人征税3个税的合并，合并成个人所得税，到现在已经24个年头。这么长的时间，实际上现在看来整个社会从上到下对个人所得税基本还不认同，为什么说不认同？都希望这个税交税的人越少越好，从上到下都是把这个起征点步步提高，然后交的税越少，好像大家都高兴，一高兴就好了。但是这个税是干什么用的？为什么设这个税就没有人想了。
个税的主要功能是调节收入
1998年3月份，全国人大常委会开过一个国际研讨会，关于个人所得税和遗产税的国际研讨会。当时外国专家就提出这个问题，说你们设立个人所得税的目标是什么，是想取得收入，增加收入，还是想调节收入？如果想增加收入，不必开征个税，只需要把增值税提高一个点就都有了。如果你们真是想调节收入的话，需要对个人所得税的税制很好的设计一下。
也就是说个人所得税的功能主要应该体现在哪？按照一般税收入功能是主要的，但是作为个人所得税来说，调节功能应该比其他的税种显得更突出一些。怎么体现调节？所谓调节是什么含义？一般老百姓讲就是劫富济贫，或者说是抽肥补瘦。但是具体操作起来，从多少人抽来补多少人？好像没有仔细想过，也没有仔细算过。比如有十个人，是从一个人身上抽，补九个人，还是从两个人身上抽，补剩下的八个人。我们没有很好的考虑过这个问题。
美国个税缴纳人口占30%，中国只有2%，低收入者是不纳税的
国外的情况是什么？美国每年纳税申报人数占总人口的45%。换句话说，所有有收入的、有工作的人都要纳税申报，当然纳税申报不意味着都要纳税，真正纳税的大概占总人口的30%。纳税的比重就很高了，当然在纳税人群里重点在于高收入。美国的个税，从联邦税收来看，个人所得税占47%，如果整个联邦政府加地方政府，个人所得税大概占30%左右。
我们国家呢？大概是2%的人口，交税是指工薪所得。工薪所得，几次提高起征点以后，交税人口开始下降，随着收入逐步增加纳税的人口一点点增加，到了一个点又开始降，因为我们已经经历过几次调整，每调整一次大量人口就不需要交税了，好像大家挺高兴，但是随着收入的增加又一点点加进来。现在税务局也没有提供一个准确的纳税人口的数字，我们估计大概在3千万左右。
我的推算是，去年个税所得收入大数是12000亿。12000亿里工薪所得占2/3，是66.6%。12000亿里有8000亿来自于工薪所得，8000亿按照我的推算，如果纳税人是3千万人，平均一个人纳税2.7万，一个月交2000多。
2011年那次调整，起征点从2000提高3500，原来大概是有2800万人纳税，调整以后不足一千万人。而且税务局发布的数字是多少人次，并不是多少人，而这个人次里除了工薪所得以外还包括其他的各类所得。因此我们仅仅就工薪所得来看，现在大概就是3千万人左右，一年的工薪所得是8千亿，8千亿如果是被剩下的不交税的13.6亿人平均分，一个人分588。
而且现在社会上经常说要降低低收入者的税负，这个观点也是有问题的，低收入者是不纳税的。我们现在的纳税人口按3千万算，占总人口的2%，100个只有2个人纳税，剩下98个人是不纳税的。因此现在说这次改革给了大家一个大红包，这个大红包是给那2%的人的，其他98%的人是得不到的。
个税实现调节收入功能，就必须扩大纳税人的范围，所以起征点只提到5000元
所以在这个问题上，如果我们的个税没有足够的征收面，它的调节作用只是象征性的。我不太清楚大家关注没有，前一段时间发布了1-5月财政税收的数据，里面指出今年1-5月个人所得税收了6891亿，增长了20.6%。增长的原因之一，除了城乡居民收入增长以外，还加了一句话“纳税人数的增加”，这一点很重要。
这次修正草案里所谓的居民纳税人定义的调整实际上也是在扩大纳税人的范围，这只是对外而已。对内来说为什么这次起征点只提到5000元，我个人感觉用意也是希望这次不要让纳税人口流失得太多。
如果一个税种人都跑了，就那么少数几个人纳税，这个税到底起什么作用？人家说中国的个人所得税到底是富人税，还是全民税、国民税？我们自己现在富人税谈不上，因为够3500就是富人吗？谁都不敢承认。说是国民吗？纳税的面又那么窄。因此现在的个税只是贡献税，自己拿点钱就是贡献了，但是这个税起到多大作用？微乎其微。
个税费用扣除标准一开始就吊高了人们的胃口，按照物价增幅起征点调到4000就可以了
第二，费用扣除问题。费用扣除从一开始有关部门也好，很多学者也好，没有向公众交代费用扣除的内涵和用意是什么，为什么有费用扣除，解决什么问题？2005年我参加人大第一次个税听证会的时候，当时很多代表说，当时是800，财政部方案提到1500，有的人说1500哪够？提到2500。说我孩子每天要上好几个班，各种学习班，这2500都不够用的，1500够花吗？他觉得好像支出这一块就是需要国家照顾的范围。
实际上从国外来看，设置费用扣除只是为了维持基本的生活水平。而我们一开始向公众交代的是维持平均生活水平。社会平均生活水平和社会基本水平，这两个不是一个概念。我们是测算平均工资是多少，按照平均的购买力、平均的支出、平均的缴费额，都是按照这个测算费用扣除标准。
国外我也测算过，国外的扣除额，比如美国相当于平均工资的10%-20%，很低，这个标准只够吃最简单的食物，穿最简单的衣服，能够活得下去。我们一开始就说我们的扣除标准就相当于平均工资以上的部分，甚至高于平均工资。所以我们一开始就得大家吊了一个胃口，好像这个东西还能天天吃肉喝酒。实际上国外是不可能的，只是比最低工资还要稍微低一些。
因此，我们从十年前，甚至从十几年以前就强调扣除额要跟物价指数挂钩，省得大家每年争。如果说我们从2011年那次调整就开始按照物价指数来调，我算了一下，2011-2017年CPI累计增长幅度不到14%，而从3500提高5000，提到了42.8%，大概超过了CPI增长幅度，如果按照CPI的增长幅度，这次只调到4000就可以了。正是因为没有这个机制，财政部就放宽了，调到5000，还有很多人不满意，要求调到8000、10000。
起征点调到5000元后，有些省份可能无个税可征
在这里面特别要关注的，我们国家个人所得税收入不平衡，虽然我们现在有12000亿的个税收入规模，但是在地区分布来看非常的不均衡。从地区来看，个税收入特别是工薪所得的收入千亿的只有北京上海，这两个地方个税收得最多，可能因为工资比较高。低于千亿超过百亿的省份，基本上都集中在东部地区、中部地区，全国一共10个省。还有19个省的收入不到百亿。
设想一下，如果我们把这次提到5000，很可能有些省个税无税可收。因为当地的工资收入水平比较低，基本上达不到5000的标准，向谁收税啊？而且现在我们提到5000，还有五险一金，再加上各种扣除，加起来6千、7千都有可能，在个别地区真收不上税。所以要关注个税收入情况，通盘考虑，而不是仅仅从想当然出发。
增加家庭附加扣除可能会产生更大的不公平
另外，关于这次增加附加扣除，大家都说好，当然它是缓解了现有家庭的差异，因为每个家庭情况不一样，有的负担重，有的负担轻，现在还有二孩了。但是特别也要注意到，缓解了现有的家庭差异，也可能会产生新的不公平。比如子女教育问题，都有两个孩子了，子女教育不管以后怎么定，可能有一个附加的扣除。但是现在是只有纳税的才能扣，不纳税者扣不了。
而我们现在纳税人是少数，因此这个政策就是大部分人享受不到，只有收入超过5000元这部分人能够享受到附加扣除。所以扣除项目越多，可能会产生各种新的不公平或者不合理，各种纠纷也会多。
并不是我们所理解的，随便参加一个班，拿发票来给你扣了，不可能的。继续教育也是一样，参加什么样的继续教育，怎么弄。这个问题非常复杂，因为全国教育支出的费用不一样，包括看病的费用、租房的费用利息、买房的利息支出，全国都很不平衡。在税法上要规定统一的扣除标准，还是把这个权利下放给各地，让各地搞得五花八门。而且一个大省，省情还不一样。像四川东南西北都不一样，难道四川里又有不同的扣除？那就更乱了。
还有一个问题就是这个扣除在什么环节进行，是在工作单位替你扣，还是你到年底申报的时候去报？这里面就涉及到很多很复杂的问题。让单位扣，单位怎么了解你家庭情况，怎么知道你到底是什么情况，到底你买了几套房，你说是第一套，他还真查吗？有的单位对自己的职工还是比较关怀的，你说什么就是什么了，如果都这样就乱了。所以这个扣除需要提交什么样的凭证，在哪个环节，这一系列就涉及到我说的第三个问题——征管。
征管难题：综合征税怎么征？跨地区收入怎么征？
实际上这次综合所得的产生，包括这种税率级距的调整，到各种扣除和附加扣除的体现，这都属于技术、征管方面的难题。也就是说我们的征管怎么能够适应现在的改革形式，对税务部门是一个考验。而税务部门现在又遇到国地税合并，大家都人心不稳，让他马上做这方面的工作，难度也大，光靠原来的几个人肯定不行。
要征管的话首先就涉及到一个问题，既然是有综合所得了，综合所得是要申报的，这个申报是按年申报的。既然有按年申报的，那月怎么办？月就是预缴预扣。预缴预扣的过程中有很多事出来了，过去都是分类，一类归一类，现在综合了，比如稿酬，过去是按照标准发你多少钱，你够标准扣一部分税，把剩下的钱发给你。现在杂志社、出版社给你发稿费的时候怎么发，按什么标准扣？按一年6万扣吗？稿费有6万吗？可能都是千把块钱，就不扣了。希望你最后能够到年底累计来申报，那就再说了。因为你综合所得，过去是4个代扣代缴义务人，现在又合成一个综合所得，这4个人互相商量吗？不会商量。所以预扣的时候怎么扣就产生了很多新问题。
纳税申报必须有税务总局掌控
你要申报，在哪申报？工作单位在北京，只在北京申报吗？还是在上海讲过课，要在上海申报吗？过去不联网，现在要联网，但是联网就够了吗？联网了，北京说上海有什么资料传给我，肯定不是这个概念。在新的情况下需要设立一个新的整个的收入信息平台，这个平台不隶属于任何一个地方的政府、地方的税务局，必须由税务总局掌控。
我们今后只是需要输入纳税号码，所有的收入都在那个号码里能够体现。这又涉及到纳税号码的选定问题，我们现在使用的是身份证号，只针对个人，单个自然人可以申报，如果是家庭申报，这一个人的身份证号码就不够用。还有很多外国人，外国人用什么纳税号码？过去只是拿护照，现在从一年变成半年了，大部分外国人也需要申报，怎么编码，又提出了新问题，是一套码还是几套码？
在美国有三套码，第一套是社会保险号码，SSN。第二套叫EIN，就是雇主代码，雇主需要代扣代缴他的雇员。第三套是针对外国人，非居民纳税人，你还拿不到社会保险号码，你只是临时来美国，对这个人在美国可能也取得收入，所以有一个EIN，给他们设定一个号码。我们到底以后纳税号码怎么设定，这也是具体的纳税环节所需要针对的问题。
纳税申报的工作量将会大规模增加
这里面还有一个问题，现在征管能力能够适应多大的申报量。现在是年收入12万以上需要申报，现在有1千万人的规模。如果要按照现在综合所得申报的话，让几个亿都来申报，行不行？而且很多申报是无效申报，申报了以后不需要纳税，不需要补税，那种申报没有意义。
对于只有工薪收入，没有其他收入，在国外可以不申报，因为你的雇主替你申报了，你不需要自己再申报。但是现在我们有一个问题，虽然现在申报了，但是还需要附加扣除，申报的时候才能考虑给你，所以不申报不行，还是得申报。到底我们现在能承受多大的申报规模，而且现在的申报只是看一看你申报没有，只要申报了就过去了，不仔细看你申报内容。
而我们以后的申报要审核，看汇总以后是报多了报少了，后面有一个多退少补的问题。这样一来对税务部门的申报工作量和要求就越来越高，现在能不能达到，13亿人口里有1/3要申报，也是三四亿的人，哪怕都是电子申报，这么大量的，把网络挤瘫痪了都有可能。
中央和地方按比例分成，可能会不断扯皮
特别是现在还有一个难点，现在的个人所得税是共享税，所谓共享税就是地方跟中央分成，中央拿60%，地方拿40%。平常不发生矛盾，但是在申报环节很可能发生矛盾。比如演艺明星，过去演艺明星拿他也没有办法，他都是签的税后合同。过去都是税后申报，而且都是分类所得，一次归一次，互相之间不关联。
现在改成综合所得，就需要这些人在一年年末的时候，比如一年只拍了一个片子，好办，就这一笔，但是如果拍了两三个片子，虽然都是税后收入拿到了，但是年底需要把这些累计起来，叠加起来，一加的话很可能税率就要调，就需要你补税，但是补的税归谁？在不同地方拍的片子，北京、上海、广东都拍，补多少给北京，多少给上海，多少给广东，有的时候真说不清楚。或者有的说我开始交税交多了，需要退税，退税谁给我退，是北京还是上海，还是广东？所以现在这种共享税的体制，个人所得税作为共享税，在整个税制的改革过程中又成为一个难点，或者是一个阻挠改革的点，可能会为这事不断扯皮。为什么这次综合所得只选了四项，这和我们现在的征管能力不足有关系，全部都综合现在还达不到，因为现在的申报让你去申报，让你提供收入的话，每个人都说我记不清楚了，我也没有记账，我哪知道收了多少，只能是税务局告诉你有哪些收入，你认可不认可，认可就OK，你不认可说算多了，算多了好办，依据拿出来，你的依据强的话，税务局给你退税就是了。这样一来对于整个征管有很大的工作量要做。
今年能否实施？我不乐观
征管的内容，很多的具体标准不是放在个人所得税法上面，而是放在实施条例的修订上。回想起企业所得税的两法合并，2007年3月16号通过合并，但是实施条例一直拖到2007年的12中旬才推出来。为什么？具体问题大家的不同意见很多，越是方方面面需要不断地征求意见修改，个税更复杂。
因此这次没说是一读，下一次有可能8月份人大开会的时候再议。这次到底是一读过还是两读，假定8月份审议以后大家认同，今年实施条例能否出得来？我不太乐观，很可能明年实施。但是领导又说了今年要兑现，给大家说了这话了，所以这个东西显得非常微妙。而且这次之所以出台一个比较简本改革的动因，时间上我们不可能再做更多的改革内容，否则时间更长。
