来源：高金平税频道 作者：高金平 发布时间：2017-08-15
在不锈钢行业历经高速发展（2001—2008年）、下滑低迷（2009—2015）的过程中，再生资源利用税收优惠政策对废旧物资回收企业、废旧物资生产利用企业等整个不锈钢产业链的影响至关重要，并且间接影响了以不锈钢生产、物资循环利用为主要收入来源的区域经济的发展。本文以不锈钢行业为切入点，从产业链的视角出发，结合1994年税制改革至今与该产业上下游相关的再生资源税收优惠政策，深入分析税收优惠政策对该行业不同阶段的实际影响与存在问题，并从行业特性、政策设计、税收监管等多方面提出实效性建议，旨在助力行业合规、有序经营，符合国家资源节约型的经济发展战略。
二、税收优惠政策对不锈钢行业的影响及成因分析
（二）优惠政策取消，行业影响重大（2009—2015）
2009年开始，钢铁行业出现下滑趋势，2010年之后更是出现行业性经营困难，国家大型钢厂严重亏损。对此现象，有观点认为是因钢铁行业产能过剩，竞争残酷造成，也有学者认为是国内外经济形势不景气造成等等。其中，政策因素不可回避，2008年底再生资源利用税收优惠政策重大调整对不锈钢行业冲击巨大。根据《财政部国家税务总局关于再生资源增值税政策的通知》（财税[2008]157号），自2009年1月1日开始，废旧物资回收经营单位销售其收购的废旧物资不再实行免税，和其他增值税一般纳税人一样按17%的销项税率计算缴纳增值税，另安排两年过渡期（即2009年增值税先征后退70%，2010年先征后退50%）。同时规定，对于增值税一般纳税人购进再生资源，应当凭取得的增值税条例及其细则规定的扣税凭证抵扣进项税额，原印有“废旧物资”字样的专用发票停止使用，不再作为增值税扣税凭证抵扣进项税额。该文件的实施对于不锈钢行业的影响主要有以下几点：
1.回收行业不堪税负，价格恶性竞争
由于废旧金属回收企业大部分是向社会收购，无法取得增值税进项发票抵扣，增值税抵扣链条断裂，故回收企业需全额缴纳增值税，再加上城建税等附加，税负最高几乎可达18.7%（见表1），成为回收企业不可承受之重。为了维系经营，回收企业开始不开票销售，即将废旧金属销售给不需要发票的小型的、环保不达标的冶炼企业。这些小型钢厂廉价采购不含税的废旧钢铁生产产品后在市场上再次以不含税价格销售（隐瞒销售收入），造成价格越来越低，迫使大型钢厂纷纷降价，形成恶性竞争。
这里必须说明一个现状：各地税务机关对建筑企业广泛采取核定应税所得率方式征收企业所得税，主要原因是建筑企业采购钢材不能取得发票，建筑企业不得已向税务机关申请核定征收。表3中统计的废钢用量在逐年减少，事实上，废钢用量并未减少，不锈钢粗钢产量也远高于表3中统计的数据，因为废旧钢铁实际仍然进入了市场，只是上下游企业均采取瞒天过海无票销售，导致国家税收巨额流失的同时，严重扰乱了市场秩序，大型钢厂深受其害。
2.虚开虚抵依然未止，大量税款流失
财税[2008]157号文件规定，在2008年12月31日前，各地税务机关需收缴废旧物资回收企业原有的废旧物资专用发票，重新核定回收企业增值税专用发票的最高开票限额和最大购票数量。该规定旨在抑制财税[2001]78号文件时期因免税优惠产生的废旧物资专用发票虚开虚抵现象，但由于废旧物资回收企业的行业特性，若向不锈钢加工生产企业销售时开具增值税专用发票，因无进项可抵扣，其需承担近18.7%的增值税税负。因此，为了既能拓展废旧金属的销售量又降低税负，回收企业在开票销售的同时，另辟途径寻找增值税专用发票用于进项抵扣，由此形成了新一轮的发票虚开虚抵，给税务机关带来管理风险。
3.生产企业改用原矿，背离发展战略
由于收购废旧金属时没有进项发票可抵扣，导致利用废旧金属生产不锈钢的成本相应增加。同时，由于回收企业销售废旧金属不再享受免征增值税优惠，也相应提高了生产加工企业的购入成本。据中国铁合金在线网和安泰科金属报价网的统计显示，自2009年起，不锈钢生产加工企业用废旧金属进行生产的成本开始高于用原生矿资源生产的成本，且差距自2011年起日益显著。2011年至2014年每吨分别高出原矿工艺成本1160.6元、1632.4元、1360.9元、1126元。由于用废生产成本已高于用原矿生产，故不锈钢生产加工企业为降低成本不得不谋求战略调整，改变生产工艺，改为利用原生资源矿产品进行生产。据中国铁合金在线网和安泰科金属报价网的统计数据显示，2006年至2014年，我国粗钢产量由530万吨增长到2169.2万吨，废不锈钢料占粗钢产量由2006年的96.79%下降到2014年的6.5%；原矿料由2006年的0增长到61.73%。利用原矿料生产不但浪费资源，而且矿石冶炼过程中产生大量废弃炉渣，污染环境，与国家提出的建设资源节约型、环境友好型和谐社会的经济发展战略背道而驰。
4.企业纷纷难以为继，地方经济受损
由于上述不断恶化的不锈钢价格恶性竞争以及经营成本问题，使越来越多的不锈钢生产加工企业难以为继，国内民营不锈钢生产企业由原来上百家倒闭到仅剩4家。2011年增值税优惠政策彻底取消，加上金融危机、不锈钢产能过剩等各种因素叠加使整个行业崩盘。即使自2008年开始，企业以再生资源作为主要原材料生产产品，取得的收入可减按90%计入企业当年收入总额，但此所得税优惠对于整个不锈钢行业而言犹如杯水车薪。部分再生资源产业集聚的地方政府为维稳，不得不采取地方财政返还等措施，但由于各地经济发展水平不一，地方政府支持力度各异，业内不公平竞争愈发明显。
（三）当前优惠政策未促行业兴起（2015年7月至今）
2015年，废钢及不锈钢生产行业需求低迷，为不放弃前期的巨额投资维系钢厂生存，钢价已跌破成本。另外，出口又频频遭遇返倾销，使现存的不锈钢生产企业如履薄冰。在此背景下，2015年6月，《财政部 国家税务总局关于印发<资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录>的通知》（财税[2015]78号）规定：“纳税人销售自产的资源综合利用产品和提供资源综合利用劳务，可享受增值税即征即退政策。”就不锈钢生产加工企业而言，利用废旧金属等再生资源生产的产品可享受增值税30%即征即退。该政策虽然使再生资源利用产业看到一线曙光，但成效甚微，具体影响如下：
1.积极效应
（1）政策再度扶持、行业有望复苏。自2009年再生资源利用增值税优惠政策过渡取消之后，废钢及不锈钢生产行业低迷至今，财税[2015]78号文件之前，《财政部 国家税务总局关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知》（财税[2008]156号）未将利用废金属生产不锈钢纳入政策优惠范畴，而财税[2015]78号文件则将利用废钢铁等废旧物资生产的金属纳入即征即退范围，体现了政策对此行业的扶持导向，使行业有望逐步复苏。
（2）改变优惠环节、关注产业成果。财税[2015]78号文件将对再生资源税收优惠的受益方由废旧物资回收企业变为再生资源利用企业，更关注对废旧金属再利用后生产成果的鼓励，且相比再生资源回收环节，回收利用环节有较高准入门槛，从业企业经营规范、环保达标且具备一定规模，行业集中度也相对较高，便于税务机关有效监管。
2.不足表现
（1）优惠力度不足，用废生产无明显优势。根据财税[2015]78号文件，相比其他利用再生资源生产销售产品增值税即征即退比例而言，对于用废旧金属生产不锈钢销售增值税即征即退的比例过低，企业用废生产成本仍然较高，难以转变企业用原矿生产的现状，优惠政策有被“束之高阁”的可能。
（2）发票虚开未止，不含税销售情况依旧。由于财税[2015]78号文件将优惠环节变为不锈钢生产加工企业，因此，对于废旧物资回收企业而言，增值税压力未得缓解。由于废旧物资回收的行业特征，回收企业很难在回收过程中取得增值税进项发票，因此，回收企业依然会选择不开票低价销售或是寻找虚开的增值税进项发票。
（3）再度寻新资源，不利于环保价值取向。由于优惠政策力度不足，大部分企业依然选择用原矿生产。但因原矿中镍的价格较高，生产企业开始开发新工艺，不用或少用高价的镍，通过对低品位氧化镍矿（红土矿）烧结、高炉生产低镍、铬生铁，再用来生产不锈钢。国内氧化镍矿资源丰富，与原生产工艺相比，成本低，来源广泛，更主要的是可以合法取得充足的抵扣发票。但红土矿大部分是粉矿，品位低、渣量大、粉尘污染严重，对环境保护带来重要考验。
三、政策建议
（一）采取“关停并转”等方式淘汰落后产能，切断无票采购市场
无票采购废旧钢铁的企业主要是小型钢铁生产企业，偷税成了小型钢厂的生存之道，这些小型钢厂正是国家《产业结构调整指导目录》中明确的淘汰类钢铁生产企业，对这类企业要坚持取缔。对《产业结构调整指导目录》中的限制类钢铁生产企业，要鼓励兼并收购，加强财务监管。
（二）采取增值税进项税额核定扣除办法，加强用废企业增值税监管
税务机关可根据废旧物资利用企业的投入产出率、料工费比例、生产能力等要素，核实企业的原材料、水电费、人工等投入与产品数量的关系，确保企业账务信息真实可靠。在此基础上，参考现行农产品核定扣除办法，采取投入产出法或成本法核定可抵扣的进项税额。只有管住了用废企业采购环节数量、成本真实可靠，并能够取得发票，才能有效管住废旧物资回收企业的销售收入，从而保证废旧物资回收企业收购数量的真实性。
（三）对个体收购户、回收企业、用废企业制定不同的优惠政策
众所周知，我国废旧物资回收企业并非真正的回收企业，因为回收企业并不直接从事回收业务，真正直接从事回收业务的是个体经营者。业务流程是：个体经营者直接收购后销售给废旧物资回收公司，再由废旧物资回收公司经过加工处理后销售给用废企业。从事回收业务的个体经营者并非废旧物资回收企业的雇员，而是个体经营行为，且不领取营业执照，不办理税务登记。据了解，全国从事个体收购经营的人数约有300万人，仅河南省在全国从事废旧物资收购的人员约15万人，人均年净收入约在8至10万元，[1]按照现行税法规定增值税月收入低于3万元免征增值税的规定，属于免税范围。这些个体经营户基本上以家庭为单位，一个人或两个人养一个家庭，若将家庭理解为一个合伙企业，按照每个人的生产经营所得法定扣除费用42000元计算，基本处于不征个人所得税状态，即便达到征税标准，其税额也微不足道，而且针对面广、量大的纳税人，巨大的征收成本也不符合效率原则。为鼓励废旧物资的循环利用，本文建议直接明确为对从事废旧物资收购的个人取得的收入，免征增值税和个人所得税。
按现行税法规定，个体经营户将收购的废旧物资销售给废旧物资回收公司需开具增值税发票，从废旧物资回收行业的现状看，此项规定目前无法实施。因此，本文建议直接明确为由废旧物资回收公司向个体经营户开具废旧物资收购发票，同时要求提供个体经营户姓名、身份证复印件、签字（指纹）、物资名称、数量、金额及汇款记录，作为收购成本入账的合法有效凭证。
由于废旧物资回收企业的销项税税率为17%，而进项税额几乎为零。无论如何，要求废旧物资回收公司按销售收入的17%缴纳增值税，是不切合实际的。众所周知，我国公开市场的商品价格都是含税价格（无论征免），而计算增值税的价格是人为换算后的计税价格。废旧物资回收与矿产资源开采企业不同，矿产企业开采的原矿是不需要付出成本的，故无进项税抵扣，但回收企业从个体经营者购入的废旧物资需支付成本，却因未取得合法的抵扣凭证而不允许抵扣进项税，这不符合增值税对“增值额”征税的基本原理。若强行要求回收企业按17%缴纳增值税，可以想象纳税人偷逃税的冲动有多大。因此，对回收企业给予增值税优惠是必须的，也是必要的。
2009年和2010年我国对回收企业实行增值税先征后退70%（增值税税负5.1%）和50%(增值税税负8.5%)，但并未取得预期效果。我们建议对回收企业和用废企业给予双重优惠，既调动回收企业的积极性，同时也提高用废企业的积极性，使用废企业从回收企业采购废旧物资的成本小于直接采购原矿的成本。本文建议，对经过环保部门验收合格、近三年无重大税收违法行为的废旧物资回收企业按17%征收增值税的同时，按实际缴纳增值税金额的65%退税（实际税负约6%），用废企业从回收企业取得的增值税专用发票允许抵扣，并按实际缴纳增值税的30%—50%退还。只要管住无票销售，并调动回收企业和用废企业的积极性，增值税收入不降反升，增值税管住了，也就管住了企业所得税和个人所得税税基。
（四）结合再生资源循环利用实际情况，进一步拓宽目录范围
《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》（简称“《目录》”）中再生资源的范围采取正列举的方式，需要进一步调研并充实完善。如，《目录》序号3.3中使用的再生资源，根据不锈钢生产加工实际，应增加“生活废弃物、工业边角余料”等内容。
（五）以国家级城市矿产示范区为样板，大力发展区域性再生金属回收加工区，发挥基地优势，加强区域监管
为了大力发展循环经济，国家发改委和财政部已将部分符合条件的区域性再生金属回收加工区确定为国家级城市矿产示范区。税务机关应以此为契机，将本文政策建议在示范区先行试点，加强基地税收监管，总结经验教训，优化税收政策，在此基础上进一步在全国范围内推广实施。
